[마부작침] 예산회의록 전수분석 ③ : 법률 어긴 국회…'꼼수 편성' 알고도 통과

"위원님(국회의원)들 와인 하나씩 받아 보셨을 거예요. 와인 하나 만들어 가지고 다니면서 계속 홍보를 하고 있습니다. 그런데 국립대학이라는 명분으로 정부에서 맨날 돈을 주니까 그런 역할 하나도 안 하고 있어요."

<국회 교육문화체육관광위원회 제5차 예산결산기금심사소위원회(2017년 11월 17일) 회의록 中>

지난해(2017년) 11월에 열린 국회 상임위 회의에서 한 국회의원의 발언 중 일부다. 정부 예산을 조금이라도 더 받기 위한 대학의 홍보 방식과 관련해 의원은 "(사립대는) 와인 갖고 다니면서 홍보를 하고, 국립대는 그런 역할 안 하고 있다"고 말했다. 혹자는 ‘부적절한 로비'라고, 혹자는 '효과적 교섭'이라고 할지 모른다. 이런 '예산 따내기'는 대학 뿐 만 아니라 부처는 등 모든 기관에서 은밀히, 때론 노골적으로 이뤄지고 있다. 그런데 의원은 '그런 역할을 하지 않는 국립대'에 내심 불만도 토로하는 듯하다.

이런 과정에서 국회가 예산 심의 권한을 발휘해 적절히 통제한다면 예산의 효율적 배분은 이뤄지겠지만, 국회 심의를 거치면서 되레 납득하기 어려운 예산 편성이 이뤄지는 경우도 적잖다. SBS데이터저널리즘팀 <마부작침>은 <예산회의록 전수분석①증액 'TOP 3'는?/②국회발(發) 신규사업 74%는 '지역구 사업'>기사에 이어 4,703장 분량의 국회 상임위, 예결특위 예산 심의 회의록을 전수분석해 예산 심의 적정성을 추적했다. 그 결과, 법률과 원칙을 어긴 예산 추가 편성은 물론, 국회의 모순적인 예산 심의들이 확인됐다.

※ 국회 문제예산 회의록 보기 http://mabu.newscloud.sbs.co.kr/20180117news/

● 서울대 지원 둘러싼 와인 논쟁…"연고대 총장은 와인 만들어 읍소하는데"

예산 심의 과정은 공개가 원칙이다. 의원들이 어떤 생각과 논거를 갖고 예산을 증액하거나 감액하고, 또는 신설하는지를 시민들이 알고 평가해야하기 때문이다. 이것이 각 상임위 소속 의원들의 발언이 담긴 회의록을 공개하는 이유다. 물론, 원칙은 이렇지만 때론 회의장이 아닌 회의장 밖 또는 회의록이 남지 않는 각 당 핵심인사들 간의 논의(소소위)에서 결정되는 경우가 더 많아 보인다.

국회가 예산 심의 전 과정을 공개하지 않아 한계가 있지만, 예산 따내기를 위해 기관들이 어떤 식으로 국회와 교섭하는지는 회의록을 통해 어느 정도 가늠해볼 수 있다. 학교(대학 등) 지원 예산을 쥐락펴락하는 교문위가 대표적이다.

2018년 학교 관련 예산은 국회 논의 과정에서 20개가 신설됐다. 대학 시설 공사 지원이 주를 이뤘는데, 특히 서울대 지원을 둘러싸고 논쟁이 벌어졌다. 서울대에 정부 재원이 지나치게 편중됐는데도, 그동안 성과는 없었다는 이유로 의원들은 삭감을 주장하고 나섰다. 특히 서울대가 국가재정만 믿고 재정자립도를 높이기 위한 노력을 제대로 하고 있지 않다는 주장도 제기됐다.

이 과정에서 자유한국당 이은재 의원(서울 강남병)은 "연대나 고대 같은데면 총장이 학교에서 와인을 만들어 가지고 후원금 달라고 다니면서 얼마나 읍소를 하는지 모릅니다. 나는 서울대 총장이 여태까지 후원금 좀 달라고 누구 좀 소개해 달라고 한 번도 그런 걸 못 봤어요"라고 발언하기도 했다.

이 의원은 이틀 뒤 열린 회의에서도 "아마 위원님들 와인 하나씩 다 받아 보셨을 거예요. 와인 하나 만들어 가지고 다니면서 계속 홍보를 하고 있습니다. 그런데 국립대학이라는 명분으로 정부에서 맨날 돈을 주니까 그런 역할 하나도 안 하고 있어요"라고 다시 한번 문제 삼았다. 서울대 스스로 발전기금을 확보하는 등 자구책을 마련해야 한다는 취지지만, 정부 지원을 받기 위한 다른 대학의 행보도 엿볼 수 있는 대목이다.

이 외에도 교문위 회의에선 대학 지원을 둘러싸고 다른 논쟁들도 있었다. 결론적으로 분당 서울대병원 지원금 27억 원을 포함해 20개 학교(맹학교 1곳 포함)지원 사업 예산 616억 원이 추가로 신설됐다.

※ 국회발 학교 예산 전체보기 ☞ http://bit.ly/2DfFjM5

● 법률 위반한 836억 원 서울시 예산…"은행 대출보다 못한 예산 편성…정부·국회 공범"

국민 세금이 원천인 국가 예산은 엄격한 기준에 따라 공정한 편성이 원칙이다. 때문에 법률에 따라 예산 지급 대상을 정하고 있다. 그러나 정해진 법률을 지키지 않고, 예산이 편성된 사실이 <마부작침> 취재 결과 확인됐다. 바로 서울시 하수처리장 예산 836억 원이다.

보조금관리법 및 시행령에 따르면, 서울시는 하수처리장 예산 지원 대상에서 법적으로 배제돼 있다. 관련법 9조와 시행령 4조는 하수처리장 확충 지원 대상으로 광역시, 시군, 주한미군구역 등만을 명시하고 있다. 특별시는 자체 예산이 많아 법 제정 당시 지원 대상에서 제외된 것이다. 그러면 어떻게 법을 무시해가며 '서울시 하수처리장 예산'이 편성될 수 있었을까. 국회 회의록에서 단초를 발견할 수 있었다.

더불어민주당 한정애 의원(서울 강서병)이 신규사업이라며 편성을 주장한 예산은 바로 서울 강서구·강남구 등 4군데에 위치한 하수처리장 확충 예산 836억 원이다. 일부 의원들이 보류하자고 주장했지만, 이 예산은 최종적으로 편성됐다. 당초 정부안에 없던 예산으로, 법률상 문제가 있다는 사실은 정부와 국회 모두 알고 있었다. 환경부 관계자는 SBS와 전화통화에서 "당초 서울시가 예산 지원을 요청했지만, 법률상 지원 대상이 될 수 없어 정부안에 포함시키지 않았다"며 "하지만, 국회에서 신설돼 확정되면서 되돌릴 수 없는 상황"이라고 말했다.

서울시 입장에서 예산 필요성이 있었더라도, 예산 편성 자체를 따져보면, 절차와 법률이 무시됐다는 사실은 분명하다. 특히 국회가 스스로 만든 법을 무력화했다는 점에서 비판은 피하기 어렵다. 게다가 한정된 예산의 배분 관점에서 보면 또 다른 문제도 있다. 서울시 관계자는 "우리가 원했던 예산을 받게 됐지만, 예산이라는 게 어떤 지자체가 가져가면, 다른 지자체가 못 가져가는 구조라 조심스럽다"는 견해를 밝혔다. 실제 서울시 하수처리장 예산이 신설되면서, 당초 정부안에 포함됐던 '포항시 생물반응조 개선'(51억 8,300만 원), '고양시 하수찌꺼기 소각시설'(49억 8,500만 원)과 '제주시 도두 증설'(33억 4,900만 원) 사업은 전액 삭감됐다.

법률을 무시한 편성은 또 한 건 확인됐다. 서울시 하수관로 정비 예산 391억 원이다. 마찬가지로 같은 법과 시행령에 따르면, 서울시는 하수관로 정비 지원 대상이 아니다. 그런데도, 국회에서 관련 예산이 신규편성 됐다. 즉, 1,227억 원(하수처리장 확충, 하수관로 정비)은 법률적 근거도 없이 편성된 셈이다.

배인명 서울여대 행정학과 교수는 "예산 지급 기준으로 삼기 위해 제정한 게 보조금 법률인데 이를 무시한 건 명백한 법 위반이고, 신설을 요구한 국회나 이를 동의해준 정부 모두의 잘못"이라고 잘라 말했다. 배 교수는 이어 "상환을 전제로 한 은행 대출도 자체 기준에 항목 하나에만 부적합해도 지급되지 않는데, 하물며 국민 세금인 예산 집행이 이런 식으로 이뤄지는 건 납득하기 어렵다"고 지적했다.

● 절차 무시…'끼어 넣기' 미원 우회도로

<②국회발(發) 신규사업 74%는 '지역구 사업>기사에서 보도했듯 국회에서 신설된 신규사업 중 다수는 국토위 소관으로 편성됐다. 대부분이 지역 개발 건설 사업으로, 국회의원들의 '지역구 사업'이라는 말이 나오는 예산들이다.

충북 청주 미원우회도로 건설 사업도 절차를 무시한 채 편성된 사업 가운데 하나다. 국토부 2차관이 의원들의 예산 책정 요구에 "수용하기 어렵다"는 입장을 분명하게 밝혔지만, 국회 본회의를 거쳐 최종 예산에 포함됐다. 국토부 실무자들은 SBS와 전화통화에서 "편성이 됐는지 몰랐다"라는 말까지 했다.

국토위 회의록에 따르면, 맹성규 2차관은 "미원우회도로 건설은 제4차 국도건설계획에 반영되지 않아서 수용하기 곤란하다"는 입장을 밝혔다. 국도건설 5개년 계획은 도로법 등에 따라 균형 개발을 위한 사전 조사 절차를 거친 뒤, 국토부 장관 명의 고시 형태로 발표된다. 지난 2016년 9월, 2020년까지의 계획이 발표된 상태다.

맹 차관도 이런 점을 들어 중간에 청주 미원우회도로 건설이 어렵다는 강경한 태도를 보였다. 절차적 문제가 명확해지면서 회의록상 더 이상의 논의는 없었다.

그런데 결과는 어땠을까? 국회 확정 예산안엔 병목지점 개선 사업 명목으로 미원우회도로 예산 5억 원이 편성됐다. 국토부 관계자는 "국도건설계획상 도로 건설 명목으로 편성이 어렵다 보니, 병목지점 개선 사업으로 바꿔서 편성됐다"며 "당초 국토부는 반대 입장을 분명히 했는데, 구체적 과정은 모르겠지만 국회에서 확정됐다"고 의아해 했다. '꼼수 편성'이라는 의심을 사기에 충분하다.

더 큰 문제는 한번 꼼수로 편성되면 일회성으로 끝나지 않고 눈덩이처럼 불어날 수 있다는 점이다. 충북도청으로부터 입수한 자료에 따르면, 미원우회도로건설은 '길이 1.6km 4차로 사업비 218억 원'이 필요한 것으로 명시돼 있다. 통상 병목지점 개선 사업은 2차로를 4차로로 확장하거나, 교차로를 정비하는 것인데, 미원우회도로는 새로운 도로를 만드는 사업에 가까워 비용도 많이 필요하다는 분석이다. 국토부 관계자는 "올해 설계비 명목으로 예산 5억 원이 신설됐으면 앞으로는 공사비가 필요하고, 큰 변수가 없는 이상 내년엔 '계속 사업' 명목으로 예산이 책정될 가능성이 높다"고 설명했다.

● 법률도 통과 전인데…또 다른 '꼼수 편성' 무예진흥원 예산

절차도 절차지만, 사업의 실체가 구체화 되기도 전에, 편성된 예산도 있다. 소관 부처는 근거 법이 없다는 입장을 고수했지만, 한 국회의원이 "법률은 뒷받침하는 것"이라는 말과 함께 예산을 밀어붙였다. 바로 '무예진흥원 예산'이다.

자유한국당 이종배 의원(충북 충주)은 지난해 11월 16일 국회 교육문화체육관광위원회 소위원회에서 '국립무예진흥원 예산' 편성을 요구했다. 회의록에 따르면, 노태강 문체부 2차관은 "국립무예진흥원 설립의 근거 법률이 필요한데, 현재 법률이 계류 중"이라며 반대 의사를 분명히 했다. 하지만, 이종배 의원은 "제도하곤 관계가 없고, 필요하면 하는 것이고, 법률은 뒷받침하는 것"이라며 강하게 편성을 주장했다.

문체부는 "법적 근거 없는 임의 단체에 보조금을 지급하면 문제의 소지가 있다"는 입장을 재차 피력했다. 국립무예진흥원 설립 내용이 담긴 법률(전통무예진흥법 개정안)은 이종배 의원이 회의 이틀 전(11월 14일)에 발의했지만, 통과도 되지 않은 상태였기 때문이다. 이 법이 통과된다면, 유네스코무예센터가 설립돼 있는 충북 충주, 즉 이종배 의원의 지역구에 국립무예진흥원이 설치될 가능성이 높다는 전망이 있다. 유네스코무예센터 설치와 국고 지원을 명시한 법안도 이종배 의원이 대표 발의해 지난 2016년 11월 통과됐다.

회의록에 따르면, 다른 의원도 반대를 하면서, 국립무예진흥원 예산은 처리가 '유보'됐다. 그런데 확정된 예산안엔 2억 원이 편성된 것으로 확인됐다. 회의록 상엔 추가 논의된 흔적은 없다. 단지 예산 이름만 조금 바뀌었다. '국립무예진흥원 설립 예산'에서 '국립'이라는 두 글자가 빠졌고, '타당성 조사비' 다섯 글자가 추가됐다. '무예진흥원 설립 타당성 조사비'로 이름이 바뀐 것이다.

문체부 관계자는 SBS와 전화통화에서 "부처에서 반대 의견을 피력했지만, 다른 형태로 예산이 잡혔다"며 "최대한 중립적이고 절차에 맞게 집행할 것이지만, 타당성 조사비로 2억 원을 쓸 수는 없어 일부는 불용될 것으로 예상 된다"고 말했다.

● "국회는 규정 위에 살았다"…국회의원 단체 '꼼수 예산' 편성

법률 통과 전 편법 예산 편성이 있는 가 하면, 법률의 하위 규범인 지침이 존재하는데도, 이를 무시한 채 예산을 편성한 경우도 확인됐다. ‘국회의원 태권도연맹 보조금 예산’이다. 국회 운영위 회의록에 따르면, 국민의당 최도자 의원(비례대표)은 '의원 태권도연맹' 예산 3억 3,000만 원을 요구했다. 문제는 해당 연맹이 국회 사무처에 등록된 시점이 2017년 6월 7일이라는 것이다. 국회사무처 내부 지침에 따르면 보조금 지급은 '법인 설립 허가 후 3년이 경과된 뒤 사업실적을 평가해 결정해야 한다'고 명시돼 있다.

한마디로 8개월도 지나지 않은 '국회의원 태권도연맹'은 사무처 내부 지침 상 지급 대상이 될 수 없다. 바꿔 말해 연맹이 예산을 받을 근거는 법령은커녕, 지침도 없다는 것이다. 하지만, 회의록에 따르면 이런 사실이 회의 과정에서 공개됐고, 의원들도 인지했지만, 이는 묵살됐다.

이를 두고 일부 여당 의원은 "그동안 국회가 규정 위에 살았다"며 반대 의사를 밝혔고, "(논의 과정이) 속기록에 다 남는 일인데, 나중에 누가 감당할 수 있느냐"고 우려를 표하기까지 했다. 하지만, 최도자 의원의 "지금까지 그래 온 선례도 있다"는 말과 함께 1억 1,000만 원의 편성이 이뤄졌다. 국회 예산결산특별위원회에서 활동했던 A 전 의원은 "만약 부처에서 이런 식으로 예산 편성을 했다면 국회에서 절대 통과될 리가 없다"며 "이익에 따라 편의적으로 기준을 설정하다 보니 국회의 예산 심의는 모순적이고 납득하기 어렵다는 말이 나온다"고 지적했다.

● 정부와 국회의 딜…지켜지지 않은 헌법

법과 규정 등 절차가 무시되거나, 편성 근거가 모호한 것으로 의심되는 예산은 <마부작침>이 분석한 것만 8개 사업 1,255억 원 상당이다. 추적 못한 예산을 감안하면 그 액수는 눈덩이처럼 더욱 늘어날 것으로 보인다.

이런 꼼수를 견제할 원칙이 있다. 국가의 뼈대인 헌법이다. 헌법 57조엔 '국회는 정부의 동의 없이 지출 예산을 증가하거나 새로 설치할 수 없다'고 명시하고 있다. 국회의원의 무리한 예산 신설을 부처의 부동의로 막을 수 있다는 뜻이다.

하지만, 현실 정치에선 헌법의 이런 조문은 구문에 그치고 있다. 정부 입장에선 당초 편성한 예산을 최대한 유지해 통과시켜야 하고, 이를 위해 국회의원의 신설 요구를 마냥 거부할 수 없는 탓이다. 배인명 교수는 "예산은 협상의 산물이기 때문에 줄 건 주고, 받을 건 받을 수밖에 없다"며 "특히 부처 입장에서도 국회의 요구로 예산이 증가하면 나쁠 게 없다고 여기기 때문에 이런 식의 예산 편성은 반복 된다"고 꼬집었다.

배 교수는 이어 "국회의 무리한 예산 신설은 곧 예산의 낭비로 이어지고, 정작 필요한 곳에 예산이 쓰이지 않아 효율적 배분에 어긋나는 건 명백하지만, 정부가 이를 견제하는 건 사실상 어렵다"며 "방법은 예산 심의 과정을 명명백백하게 공개해 시민들로부터 비판을 받도록 하는 것 뿐"이라고 강조했다.

권지윤 기자 (legend8169@sbs.co.kr)
김학휘 기자 (hwi@sbs.co.kr)
안혜민 분석가 (hyeminan@sbs.co.kr)
디자인/개발: 임송이
인턴: 김인곤

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