오히려 수사지휘 재설계를 논의해야 하는 이유 [취재파일]

요즘 검찰개혁 논의가 진행되는 상황을 보면 이해가 되지 않는 대목이 있다. 논의에 참여하고 있는 거의 모든 사람이 심각한 문제라고 인정하는 현상이 있는데도, 이 문제를 해결하기 위한 방법에 대한 검토는 거의 눈에 띄지 않고 있다는 점이다. 대신 문제를 악화시킬지 말지에 대한 논쟁이 검찰개혁 논의의 중심을 차지하고 있다. 왜 이런 상황이 벌어지고 있는 것일까?
이재명 정부 국무총리실 산하 검찰개혁추진단은 형사사법 실무에 종사하는 전문가들을 대상으로 한 조사 결과를 지난 2월에 발표했다. 조사 결과 대부분의 전문가 그룹이 문재인 정부의 수사권 조정 이후 나타난 "'사건 핑퐁'으로 인한 처리 지연" 을 심각한 문제라고 지적했다. "수사 품질 저하"와 "경찰의 불송치 결정 및 통제 절차" 역시 심각한 문제로 지적됐다. 그룹 별로 의견이 조금씩 달랐지만 '사건 처리 지연', '수사 품질 저하', '경찰 수사에 대한 사법 통제'가 심각한 문제라는 점에는 대다수 전문가들이 의견을 같이 했다.

상식적으로 생각하면 이와 같은 문제들을 해결하는 것이 검찰개혁의 핵심 목표가 되어야 할 것이다. 현실은 그렇지 않다. 핵심 의제로 부각된 검사의 보완수사를 둘러싼 논쟁을 살펴보자. 보완수사 폐지론자들도 검사의 보완수사가 사라지면 사건 처리 지연 문제 등이 해결될 것이라고 이야기하지는 않는다. 더 악화되지 않을 것이라고 주장하고 있을 뿐이다. 보완수사 유지론자들도 보완수사가 유지되면 사건 처리 문제 등이 해결될 것이라고 말하지는 않느다. 보완수사가 폐지되면 문제가 더 악화될 것이라고 주장하고 있을 뿐이다. 문제 해결을 위한 논의는 실종되고, 문제를 악화시킬지 말지에 대한 논쟁만 부각되고 있는 셈이다. 기이한 모습이다.
검찰개혁 논의가 실무적 문제를 외면하는 방식으로 진행되고 있는 이유는 무엇일까? 이번 검찰개혁의 핵심 목적이 형사사법 체계를 실무적으로 개선하는 것이 아니기 때문이다. 이번 입법 과정에 가장 강한 영향력을 가지고 있는 사람들에게 있어서 검찰개혁의 '제1원리'는 검사 권한 축소이다. 검사 권한 축소라는 제1원리에 배치되는 아이디어는 설령 그것이 형사사법 체계를 분명하게 개선하는 것이라도 논의 테이블에 올라가기 힘들다. 문제는 전문가 대다수가 심각한 문제라고 지적하고 있는 현상들을 - 사건 처리 지연, 수사 품질 저하, 경찰 수사 통제 - 해결하기 위해 반드시 검토되어야 하는 방안이 검사 권한 강화로 해석될 여지가 크다는 점이다. 바로 수사지휘 기능의 '재설계'이다.

그동안 검찰이 저지른 수사권 남용 사례에 비춰볼 때 검사 권한을 더 줄여도 모자랄 판에 이미 폐지된 수사지휘 권한에 대해 다시 논의하자는 주장이 가당치 않다고 생각하는 사람도 있을 것이다. 그러나 이재명 정부 국무총리실 신하 검찰개혁 추진단의 전문가 조사 결과에 따르면 형사사법 실무에 종사하는 전문가 그룹 중 다수는 오히려 수사지휘의 '복원'이 필요하다는 의견을 밝히고 있다. 조사 대상 중 판사의 53.3%, 검사의 84.5%, 변호사의 65%, 법학 교수의 58.3%가 수사지휘 복원에 '긍정' 의견을 밝혔다. (참고로 수사지휘의 대상이 되는 경찰 수사관은 100% '부정' 의견을 밝힌 것으로 조사됐다.) 현재 진행되고 있는 검찰개혁 과정에서 수사지휘 복원은 현실적 옵션으로 고려되지 않고 있다는 점, 검사 집단에 대한 전반적 불신이 최고조에 달해 있는 시점에 실시된 조사라는 점을 감안하면 더욱 주목할 만한 결과이다.


그렇다면 왜 수사지휘 기능의 재설계가 사건 처리 지연, 수사 품질 저하, 경찰 수사 통제 문제를 해결하기 위해 논의되어야 하는 것일까? 우선 현행 제도에서 사건이 처리되는 기본 구조를 살펴보자. 수사는 대부분 경찰이 담당한다. 경찰은 수사를 마친 후 혐의가 인정되지 않는다고 판단되면 검찰에 송치하지 않는 결정(불송치 결정)을 통해 사건을 종결할 수 있다. [다만 고소인의 이의제기가 있을 경우 등에는 불송치 결정 후에도 자동적으로 사건이 검사에게 송치된다.] 만약 수사 후 혐의가 인정된다고 판단하면 경찰은 사건을 검사에게 송치해야 한다. 사건을 송치받은 검사는 수사 내용 중 부족한 부분 또는 의심이 생기는 부분에 대해 직접 보완수사한 후 기소 여부를 결정할 수도 있고, 추가 수사를 해달라고 '보완수사요구'를 하면서 사건을 경찰로 돌려보낼 수도 있다.

그런데 검사의 보완수사요구는 과거의 수사지휘와 결정적 차이가 있다. '법적 구속력의 유무'와 그에 따른 '사건 처리 책임'이다. 수사권 조정 이전에는 수사가 미진하다고 판단할 경우 검사가 경찰에 수사지휘를 할 수 있었다. 경찰은 수사지휘에 따라야 할 법적 의무가 있었다. 동시에 검사는 경찰에 지휘한 사건에 대해서도 책임을 졌다. 자신의 지휘 하에서 경찰이 사건을 처리하는 것이기 때문이었다. 경찰에 수사지휘한 사건도 검사의 미제사건 목록에 남게 되는 구조였다.

하지만 수사지휘가 폐지된 후 검사는 경찰을 상대로 법적 구속력이 없는 보완수사요구만 할 수 있게 됐다. 경찰은 보완수사요구를 이행해야 할 의무가 없게 된 것이다. 동시에 검사는 보완수사요구를 통해 경찰로 돌려보낸 사건에 대해서는 더 이상 책임을 지지 않게 됐다. 간단한 내용 보완을 위해 '추완' 형식의 보완수사를 요구한 것이 아니라 '결정'의 형식으로 보완수사를 요구하는 대부분의 경우에는 보완수사요구를 통해 사건이 다시 경찰로 넘어가면 검사의 미제사건 목록에서도 해당 사건이 사라지게 된다.

결국 검사는 보완수사요구를 통해 사건 처리 책임을 경찰에 넘길 수 있게 된 것이다. 그런데 보완수사요구는 법적 구속력이 없기 때문에 경찰은 요구에 응하지 않고 검사에게 사건을 다시 넘길 수도 있다. 그러면 검사는 또 보완수사요구를 통해 사건을 다시 경찰로 보낼 수 있다. 보완수사요구를 통해 검사와 경찰 사이 '사건 핑퐁'이 반복적으로 발생할 수 있는 구조가 형성된 것이다. 게다가 법률 전문가이자 법정에서 유죄를 입증해야 하는 검사의 요구 사항이 경찰 수사에 반영되기 어려운 구조가 되면서 수사 품질 저하 역시 피할 수 없는 일이 되었다. 이재명 정부의 검찰개혁추진단이 실시한 조사에서 대부분의 전문가 그룹이 "'사건 핑퐁' 등으로 인한 처리 지연"과 "수사 품질 저하"를 심각한 문제로 꼽은 이유가 바로 이것이다.

[경찰과 검사 사이 사건 핑퐁이 계속되면 검사가 보완수사요구를 하지 않고 직접 보완수사를 통해 수사 내용을 보완한 후 사건을 처리하는 방법도 있다. 보완수사 찬성론자들이 사건 지연 문제 악화를 막기 위해서 검사 보완수사가 유지되어야 한다고 주장하는 이유이기도 한다. 그러나 이는 사건 지연 현상 등이 더 악화되는 것을 막기 위한 방안일 뿐, 사건 지연 문제를 개선하기 위한 방법은 아니다.그리고 경찰이 처리하는 사건의 양과 현실적으로 검사와 수사관이 직접 보완수사를 할 수 있는 양을 비교하면 검사 직접 보완수사를 통해 현재의 사건 지연 문제를 해결하는 것은 불가능에 가깝다.]
그렇다면 '사건 처리 지연'과 '수사 품질 저하' 문제를 해결하기 위해서는 무엇이 필요할까? 수사지휘의 '재설계'이다. 이는 검사의 '지휘'에 따라야 할 의무를 법률에 규정하는 과거와 같은 방식만을 의미하는 것은 아니다. 뒤에서 더 자세히 설명하겠지만 '수사지휘'라는 용어나 형식을 취하지 않더라도 경찰 수사와 관련된 인센티브 구조를 조정해 실질적 강제 효과를 발생시키는 방법도 생각해 볼 수 있다. 하지만 어떤 용어를 사용하든 기소를 담당하는 검사의 의견을 수사를 담당하는 경찰이 수용하도록 제도를 재설계하지 않는 한 사건 처리 지연 문제와 수사 품질 저하 문제를 피할 수 없다.

사건 처리 지연 문제 해결을 위해 수사지휘 기능 재설계가 필요한 이유를 살펴보자. 이는 자신의 의견을 반영할 수 없는 일에 대한 책임을 피하려 하는 인간 본성 때문이다. 수사가 완결된 사건을 법정에서 유죄로 입증해야 하는 책임을 부담하는 당사자는 검사이다. 그런데 기소 담당자인 검사의 의견을 수사 담당자인 경찰이 수용할 필요가 없다면, 검사는 - 보충적으로 이뤄지는 검사 보완수사를 제외하면 - 자신의 의견을 사건에 반영할 수 있는 강제력 있는 수단을 갖지 못하게 된다. 결과적으로 검사는 자신의 의견이 반영되지 않은 사건에 대한 책임을 피하기 위해서 불기소율을 대폭 높이거나, 보완수사요구를 통해 사건을 다시 경찰로 돌려보내는 선택을 하게 될 가능성이 높다. 과거에는 기소됐을 만한 가해자가 무혐의 처분을 받거나, 사건 처리가 장기간 지연되는 현상이 벌어지는 것이다. 이와 같은 일을 막기 위해서는 결국 기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 하는 제도가 필요하다. 그것이 수사지휘 기능의 재설계이다.

기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 하는 제도 설계는 수사 품질 저하 문제 해결을 위해서도 필요하다. 수사 품질의 기준은 - 기소되는 사건의 경우 - 궁극적으로 법정에서 증거와 법리에 따라 유죄를 받을 수 있는지 없는지에 따라 평가된다. 따라서 법정에서 유죄를 입증해야 하는 법률 전문가(검사)의 의견이 반영되지 않는 수사의 품질은 낮아질 가능성이 높다. 수사 결과를 도구에 비유하자면, 사용할 사람의 의견이 반영되지 않은 도구는 완성도가 높기 힘든 법이다. 특히 법리적으로 복잡한 사건의 수사 품질은 더욱 떨어질 수밖에 없다. 결국 수사지휘라는 용어를 사용하든 사용하지 않든, 기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 제도를 설계하지 않는 한 사건 처리 지연과 수사 품질 저하 문제는 해결하기 어려운 것이다.

수사지휘의 재설계는 경찰 수사에 대한 통제를 위해서도 필요하다. 수사권 조정 이전에 검사가 경찰의 수사를 통제하는 수단은 크게 3가지였다. 첫째, 경찰이 강제수사를 원하는 경우 영장 청구 여부를 통제함으로써 경찰 수사를 통제할 수 있었다. 둘째, 경찰이 수사를 완료한 이후 기소 의견이든 불기소 의견이든 모든 사건을 검찰로 송치(전건송치)했기 때문에 검사는 모든 경찰 수사 기록을 사후적으로 점검할 수 있었다. 셋째, 검사는 경찰의 수사 미진이나 오류가 발견되면 법적 구속력 있는 수사지휘를 통해 경찰 수사를 통제할 수 있었다. 그런데 수사권 조정 이후 경찰은 혐의가 인정되지 않는다고 판단될 경우 검사에게 송치하지 않고 사건을 자체 종결(불송치 결정)할 수 있게 되었다. 법적 구속력이 있던 검사의 수사지휘도 폐지됐다. 3가지 경찰 수사 통제 장치 중 영장을 통한 통제만 남게 된 것이다. 그러나 영장을 통한 수사 통제는 경찰이 적극적으로 수사를 하려는 경우에만 가능하다. 경찰이 수사를 제대로 하지 않고 은폐(암장)하려는 경우나, 영장 집행과 무관한 영역에서 오류를 저지르는 경우는 통제할 수 없다. 이런 이유로 경찰 수사에 대한 사법 통제가 약화된 것이 문제라고 지적하는 전문가들이 전건송치주의 복원과 함께 수사지휘의 재설계가 필요하다는 의견을 밝히고 있는 것이다.
물론 현재의 검찰개혁 과정에서도 사건 처리 지연, 수사 품질 저하, 경찰 수사에 대한 통제 약화 문제에 대한 대안이 아예 논의되지 않고 있는 것은 아니다. 보완수사 문제 등 검사 권한 축소 여부와 관련된 문제보다는 관심이 떨어지지만, 사건 처리 지연 문제 등을 해결하기 위해서 경찰과 검사 사이의 관계 문제를 해결해야 한다는 인식은 공유돼 있다. 그러나 검사 권한 축소를 제1원리로 규정하고 있는 현재의 검찰개혁 논의 흐름 때문인지 수사지휘 복원은 비현실적 방안으로 평가되고 검사와 경찰의 '협력' 강화가 대안이 논의되고 있는 형국이다.

앞에서도 말했듯이 문제를 해결하기 위해 '수사지휘'라는 명칭이나 형식을 고집할 필요는 없다. '협력 관계 강화'라는 용어를 사용하든 '수사지휘 재설계'라는 용어를 사용하든, 기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 하는 제도를 설계할 수만 있다면 문제 해결에 도움이 된다. 그러나 어떤 용어를 사용하든 핵심은 '자발성'이 아니라 '강제성'이다. '협력'이라는 단어가 '자발성'을 전제하고 있는 것이라면 이에 기반한 대책의 실효성을 기대하기는 어렵다. 굳이 '협력'이라는 용어를 쓰겠다면 검사와 경찰의 '협력을 강제하는 방안'을 검토해야 할 것이다. 이는 이 글에서 말하고 있는 수사지휘의 재설계라는 개념과 실질적으로 동일한 것이다.

과거와 같은 수사지휘 형식 대신 인센티브 구조 조정을 통해서 기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 사실상 강제하는 방안도 고려해 볼 만하다. 전건송치 복원을 전제로 하는 방안이지만, 경찰이 송치하면서 밝힌 결론대로 검사가 최종 처분을 할 경우 담당 경찰관에게 인사상 가점을 주고, 반대로 경찰 의견과 반대로 검사가 처분할 경우 담당 경찰관의 인사 점수를 깎는 방안 등을 생각해 볼 수 있겠다. 경찰이 불기소 의견으로 송치한 사건을 검사가 기소하거나, 경찰이 기소 의견으로 송치한 사건을 검사가 불기소하면 인사 불이익을 받는 식이다. 기소한 사건에 대한 법원의 유무죄 판단에 따라 검사가 인사상 영향을 받는 평정 구조와 유사하다고 볼 수 있다. 이 경우 과거의 수사지휘처럼 법률적 구속력이 부여되는 것은 아니지만 기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 하는 사실상의 효과를 기대할 수 있을 것이다.

물론 수사지휘 재설계 논의를 위해서는 전제되어야 할 것이 있다. 우선 수사지휘 또는 협력 강제 방안이 마련된다면 공소청의 수사인력을 감축해야 할 것이다. 수사지휘를 하고 있지만 검찰청 소속 수사 인력은 소수에 불과한 독일이나 프랑스 검찰이 모델이 될 수 있을 것이다. 검찰개혁에 따라 검사가 수사개시를 할 수 없는 상황에서 독자적 수사 인력마저 감축된다면, 검사의 수사지휘 기능이 복원되더라도 남용 우려는 최소화될 수 있을 것이다. 과거 여러 차례 문제가 됐던 검사 관련 사건에 대한 수사지휘 문제도 해결해야 한다. 이와 관련해서는 경찰 등이 검사와 관련된 사건을 수사할 경우 고위공직자범죄수사처(이하 '공수처')의 전속관할로 규정해 공수처 검사의 의견을 들어 수사하도록 하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다.
물론 지금의 검찰개혁 논의 지형을 감안할 때 수사지휘의 재설계라는 아이디어가 현실화될 가능성은 낮다. 절대다수의 전문가들이 유지해야 한다고 주장했던 특별사법경찰관에 대한 검사의 수사지휘마저 공소청법 제정 과정에서 검사 권한 축소라는 명분 하에 오히려 폐지하는 쪽으로 방향이 잡힌 형국이다. 실질적 문제점을 인식하고 있는 실무가들이 보완수사 유지와 전건송치 복원 등에 집중하고 있는 것도 지금의 정치 상황에서 수용 가능성이 있는 현실적 방안을 고려하고 있기 때문인 것으로 보인다.

그러나 '수사지휘의 재설계'라고 부르든 '협력 강제 방안'이라고 부르든 기소 담당자의 의견을 수사 담당자가 수용하도록 강제하는 제도를 설계하지 않으면 대다수 전문가들이 지적하고 있는 사건 처리 지연, 수사 품질 저하, 경찰 수사 통제 문제를 해결하기는 어렵다. 이에 대한 논의 없이 제도 개편이 이뤄진다면 문제는 더욱 악화될 것이고 결국에는 제도를 다시 고치게 될 것이다. 몇 년 후 이 글을 다시 공유하는 상황이 오지를 않기를 바란다.