[정치쇼] 도시계획 전문가 "메가서울? 판도라 상자 열렸다"

- 김포로 표면화됐을 뿐…'행정구역 재편' 터질게 터졌다
- 서울은 이미 '슈퍼메가시티'…확장 문제가 아냐
- 서울과 바깥이 생활권 공유, 행정구역 조정이 핵심
- 도시 하나씩 편입? 바람직하지도 않고 불가능해
- 지방은 존망 걸린 문제, 못 풀면 수도권 더 심각해져
- '5호선 연장' 인천-김포 갈등…지자체 협력구조 필요
- 서울 품은 도넛 모양 경기도, 굉장히 기형적 구조
- 대전·광주도…흰자가 노른자에 빨려 들어갈 수밖에
- 하남·구리 등 서울 편입되면 경기도 희생 커질 것
- 서울로 그쳐선 안돼, 전국토 행정구역 개편해야

■ 방송 : SBS 김태현의 정치쇼 (FM 103.5 MHz 7:00 ~ 9:00)
■ 일자 : 2023년 11월 6일 (월)
■ 진행 : 김태현 변호사
■ 출연 : 마강래 중앙대학교 도시계획부동산학과 교수

▷김태현 : 뉴스 속 깊숙한 이야기를 들어보는 이너뷰 시간입니다. 최근 정치권의 최대 화두로 김포시의 서울 편입론이 급부상하면서 생겨나는 물음표들이 있습니다. 왜 김포인가? 그리고 서울의 행정구역이 넓어진다는 것은 과연 의미인가. 이런 논의들을 학계에서는 어떻게 바라보고 있는지 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수와 이야기 나눠보도록 하겠습니다. 교수님, 안녕하세요.

▶마강래 : 안녕하십니까.

▷김태현 : 예전에 제가 고등학교 때인가요? 지리 공부할 때 그랜드시티 그래서 런던, 파리, 뉴욕 이렇게 도시가 확장된다, 그런 얘기가 있다는 걸 제가 공부를 했던 게 기억이 나기는 나는데요.

▶마강래 : 네.

▷김태현 : 그러고 우리나라에서도 부울경 메가시티는 제가 이 얘기는 한번 들어본 기억이 있어요. 서울 얘기는 그래도 처음 들어봤거든요. 이 서울이 확장되는 문제들도 이게 원래 학계에서 많이 논의됐던 건가요?

▶마강래 : 도시계획학의 텍스트는 기본적으로 도시가 성장할 때 외곽개발을 하면서 계속 성장을 하니까 점점 도시가 뚱뚱해지는 현상 이것을 광역화라고 부르고요. 서울 같은 경우에는 계속 인구가 집중돼 왔으니까, 수도권지역은요. 뚱뚱해질 수밖에 없는 거지요. 그러니까 이게 서울을 조금 더 크게 하는,

▷김태현 : 실제로 그렇게 평창해 왔고요.

▶마강래 : 그렇지요. 이것을 광역화라고 얘기를 하고요. 도시가 커지는 현상과 관련이 있는 것이지요.

▷김태현 : 이게 여권에서 총선전략이다 야당에서 그렇게 비판하기도 하는데요. 그런 정치적인 것을 다 떠나서 지금 이 타이밍에 김포가 서울로 편입돼서 서울이 확장되는 게 지금 우리나라에 필요한 논의입니까, 아니면 시기상조입니까, 늦었습니까?

▶마강래 : 이 문제는 도시계획과의 입장에서는 발생할 수밖에 없었다라는 문제로 많이들 인식하고 있어요.

▷김태현 : 그건 왜 그렇지요?

▶마강래 : 그러니까 김포 문제는 그냥 김포 문제로 표면화됐을 뿐이고요. 시간이 많지 않으니까 제가 아주 간단하게 수도권을 설명을 드려보면요. 수도권은 계속 인구가 집중이 됐었어요, 산업도 집중되고요. 그런 과정에서 집값이 올라갔지요. 집값이 올라가니까 신도시를 건설했습니다. 그 신도시가 서울 외곽에다가 건설된 거예요.

▷김태현 : 분당, 일산, 평촌 이게 1기 신도시이지요.

▶마강래 : 그렇지요. 경기지역이 대부분이고요. 그렇다 보니까 거기에 주택만 지을 수 없잖습니까. 엄청난 주택이 들어갔는데 거기 교통망까지 깔고 들어간 거예요. 당연한 현상이 발생한 거지요. 서울 밖에 있던 지역이 서울과 생활권을 공유하는 현상이 발생을 한 거예요. 그 과정에서 우리 행정구역 같은 경우에는 이렇게 삥 둘러싼 도넛 모양의 경기도가 있고 안에 서울시가 있는 거예요. 행정구역을 따로 하는 거지요. 그러니까 이렇게 서울 같은 맥락에서 점점 광역화되면 결국은 외곽지역의 이런 갈등이라든가 요구라든가 이런 것들이 발생할 수밖에 없는 상황이 된 거지요. 그게 김포로 표면화됐고, 이게 정치적으로 어떤 식으로 사용됐든 어떻든 간에 도시계획적 입장에서는 시간이 지나면 대두될 수밖에 없는, 어떤 형태로든. 그런 문제였다라고 보고 있습니다.

▷김태현 : 그러면 서울 주변의 위성도시라는 표현도 쓰고, 저 고등학교 때 공부할 때는 베드타운이라는 단어도 지리 교과서에 나왔던 것 같은데요. 어쨌든 베드타운으로 불리는 그 위성도시들이, 거기 사는 주민들이 나는 행정구역상은 경기도 김포시, 또는 경기도 고양시, 경기도 하남시인데 생활권은 서울이라고 생각하니까 행정구역하고 생활권이 불일치하는 문제를 해결해야 된다 거기에서 나온 건가요?

▶마강래 : 그렇지요. 이게 도시계획적 입장에서는 생활권역이 달라지면 행정구역을 재조정하든지 이것에 대한 대안을 모색해야 돼요. 그렇지 않으면 주민들이 너무 불편해요. 왜냐하면 교통, 통신 발달로 계속적으로 광역화가 되고 있는데요. 우리 한번 예를 들어보면 광역시설이 점점 중요해지고 있어요. 예를 들어서 광역시설이란 도로, 철도, 종합의료 등등 이런 것들이 너무 중요해지는데 이것을 계획할 수 있는 주체가 있어야 될 것 아니에요. 그 주체가 막 나눠져 있는 겁니다. 그러고 싸우는 겁니다. 이게 힘들어지는 거지요.

▷김태현 : 알겠습니다. 그러면 이게 정치적인 것은 별론으로 하고 도시계획적인 측면에서 보면 지금 서울 메가시티, 서울의 확장 이 문제가 나오는 게 바람직한 방향이다 이런 취지이신 거지요?

▶마강래 : 서울은 원래 메가시티예요. 전 세계가 인정하는 슈퍼 메가시티입니다.

▷김태현 : 그러면 여기서 더 커지는 문제도?

▶마강래 : 메가시티인데, 이 메가시티라는 게 사실 인구 기준으로 얘기하는 경우가 많아요. 그런데 일단 서울은 메가시티고 수도권도 메가시티예요. 그런데 저희가 지금 중요한 것은 이것을 확장해야 된다 뭐 이런 논의가 아니라 생활권과 행정구역이, 지금 우리 행정구역 모양새를 보고 생활권을 보면 이건 너무나 안 맞는 거예요. 그래서 이것을 뭔가 어느 정도 일치시키거나 일치시키려는 노력을 해야 된다라는 게 사실 중요한 포인트인 것 같아요.

▷김태현 : 알겠습니다. 그러면 김포도 사실 서울 편입 얘기가 나온 게 여권 얘기를 들어보면 김포시의 주민 한 80%가 서울로 출퇴근을 한다. 그러니까 생활권이 거의 서울이다, 그걸 일치시켜야 된다 그 얘기를 하거든요. 교수님이 하신 얘기랑 거의 동일한 얘기들을요.

▶마강래 : 네.

▷김태현 : 그러면 지금 이 타이밍에 김포시가 서울로 편입되는 이 문제는 바람직한 방향이다, 방향 자체는?

▶마강래 : 저는 그렇지는 않다고 봐요. 그러니까 이거는 원 바이 원, 그러니까 케이스 바이 케이스로 다룰 수 있는 문제가 아니에요.

▷김태현 : 그럼요?

▶마강래 : 그러니까 김포시가 되고 또 다른 시들이 또 요구를 하고 그래서 이걸 갖다가 절차적으로 계속 나가면 굉장히 사회적 갈등, 그다음에 비용 이런 것들이 굉장히 많이 들 가능성이 크다라는 생각이 드는데요.

▷김태현 : 교수님, 그러면 김포 해 줄까 말까 하고, 다음은 어디 해 보지? 하남, 고양, 구리? 이렇게 하나씩 하나씩 나가는 것은 바람직하지 않다 이런 말씀이신 건가요?

▶마강래 : 바람직하지도 않고 가능하지도 않아요. 장기적으로 보면요. 이게 왜냐하면 각 도시마다 여러 제약조건이라든가 특성들이라든가 이런 것들이 다 달라요.

▷김태현 : 뭐 그렇겠지요.

▶마강래 : 그러면 저희가 편입 논의할 때마다 그런 조건들을 다 따져본단 말입니다. 그러니까 서울한테는 괜찮나, 서울시민한테는 괜찮나, 또 당사자 주민들한테는 괜찮나 계속 물어볼 텐데 이런 조건들이 계속 바뀌어나갈 수 있다라는 거지요. 저희가 이런 논의는 앞으로 계속 진행이 될 텐데 근본적인 것을 생각해 봐야 돼요. 근본적인 것은 저는 서울의 행정구역보다 더 중요한 게 지방의 행정구역이에요. 사실 이 메가시티 이슈, 행정구역 통합 이슈는 수도권보다는 지방에서 더 먼저 촉발이 됐었고요. 그런데 저는 개인적으로 좀 씁쓸한 부분이 있는 게 이렇게 지역에서는 이런 요구가 미리 등장했음에도 불구하고 서울에서 굉장히, 사실은 제가 보기에 조그마한 이슈예요.

▷김태현 : 이게 조그마한 이슈예요?

▶마강래 : 그러니까 지방에 비해서요.

▷김태현 : 아, 지방에 비해서. 부울경 통합 이런 문제 말씀하시는 거예요?

▶마강래 : 그렇지요. 지역에는 이렇게 통합하지 않으면 그 지역의 존망의 문제와 관련 있어요. 그러니까 수도권은 생활의 편의를 위해서 생활권과 행정구역을 일치시켜야 되느냐 말아야 되느냐의 문제이지만 지역에서는 행정구역 개편이 지역이 망하느냐 그렇지 않느냐의 문제예요. 그래서 실질적으로 지역을 조금 더 신경을 써야 된다라는 거고요. 지금까지 균형발전, 그러니까 지역에 대해서 이런 행정구역 개편을 느리게 했고, 신경 쓰지 않았기 때문에 수도권 쏠림현상이 있었고, 수도권 쏠림현상이 이런 수도권의 광역화를 만들었고, 광역화 과정에서 신도시를 지었고, 신도시를 짓는 과정에서 외곽의 생활권이 이렇게 행정구역이랑 불일치가 됐고요. 이런 문제가 계속. 지금 이 지역 문제를 해결하지 않으면 수도권 문제는 더 심각하게 터질 수밖에 없다라는 것을 정말 강조드리고 싶습니다.

▷김태현 : 그러면 교수님, 만약입니다. 지금 여권에서 나오는 얘기 보면 김포를 시작으로 해서 다른 주변 외곽도시들도 주민들이 원하면 편입을 하겠다는 얘기이고, 그러고 주말에 나오는 것 보니까 지방에서도 부울경이라든지 대전권, 광주권 메가시티를 계획하겠다는 얘기는 하거든요. 그런데 실제로 그렇게 되면 모를까 그게 아니고 김포를 그냥 서울에 편입하는 걸로만 끝나면 그러면 더 문제가 발생할 수 있다.

▶마강래 : 굉장히 이례적이지요.

▷김태현 : 그러면 이걸 하는 김에 다 해야 된다는 말씀이신 거예요?

▶마강래 : 전 국토를 놓고, 그러니까 수도권의 문제는 비수도권의 문제랑 너무나 긴밀하게 직결되어 있는 문제예요. 그러니까 이건 사실 인구의 쏠림현상 때문에 아주 근본적으로는 발생하는 문제고요. 전 국토를 놓고 우리 100년 전에 만들어진, 세팅된 행정구역을 전체적으로 한번 생활권과 둘러보고, 같이 살펴보고 재편하거나 조정하지 않으면 저는 이 해결책이 없다라고 보고 있습니다.

▷김태현 : 그러면 전국을 동시에? 예를 들면 앞서 제가 질문드린 대로 서울뿐만 아니라 부산, 대구, 광주 다.

▶마강래 : 그렇습니다. 외부에 돌아다니는 얘기는 우리나라에 몇 개의 메가시티를 만들자 이런 얘기가 나오고 있고요. 어떤 분들은 메가시티 논의에 대해서 되게 불편해하는 분들도 있는데요. 이 메가시티는 그냥 행정구역 통합한다든가 특별자치단체 만들어서 인구수 늘리는 그런 개념이 아니에요. 메가시티의 본질은 지자체 간 치고받고 싸우고 서로 견제하고. 우리 김포 문제도 인천 문제랑 잘 한번 보면요.

▷김태현 : 인천이요?

▶마강래 : 네. 5호선 연장 라인에 대해서 인천시민들과 김포시민들의 감정이 너무 좋지 않아요.

▷김태현 : 그래요?

▶마강래 : 네, 그런 문제가 있습니다.

▷김태현 : 김포도 인천과 붙어 있으니까요.

▶마강래 : 검단신도시를 거쳐서 이런 한강신도시로 갈 것인가 이것은 인천에서 바라는 것이고요. 검단에서 바라는 것은 그냥 직통되는 거지요. 그런데 이것 때문에도 대광(대도시권광역교통위원회)이라는 정부 조직에서 결정을 못 하는 거예요, 이런 갈등 때문에. 이게 행정구역 문제 때문이고요. 저희는 계속 광역화되는 과정에서 이런 문제가 커질 수밖에 없고요. 전 국토를 대상으로 뭔가 메가시티를 통해서 지자체 간 협력구조 이런 것들을 저희가 갖고, 광역인프라를 제대로 깔고 교통체계도. 이게 공간의 어떤 틀이거든요. 이런 것들을 만들지 않으면 지역도 계속 힘들어질 것이고 수도권 쏠림현상 계속되고 이 현상은 계속 반복될 것이다.

▷김태현 : 그런데 근본적으로 김포시의 서울 편입문제가 제일 처음 나오기 시작한 게 김포시의 교통문제 해결하고 이런 문제들을 많이 얘기했잖아요.

▶마강래 : 그렇지요.

▷김태현 : 이게 만약에 편입이 되면 김포시의 교통문제 해결하는 데 도움이 되는 겁니까?

▶마강래 : 꼭 서울시 편입으로 해결할 필요는 없어요. 실질적으로 국가기관에서도 교통문제에 대해서는 신경을 쓰고 있고요. 저는 개인적으로 그래요. 서울이 안에 있고 경기도가 도넛모양으로 있지 않습니까? 제가 알고 있기로는 경기도 형태로 생긴 것은 사실 굉장히 기형적 구조예요.

▷김태현 : 경기도 안에 서울이 있는 이런 모양이요?

▶마강래 : 그러니까 경기도는 이런 도넛모양의 행정구역을 딱 놓고 주민들의 삶의 질 제고를 위해서 행정서비스를 제공해야 되는 상황이에요.

▷김태현 : 그렇지요.

▶마강래 : 그런데 행정구역은 이렇게 뭉쳐 있어야지, 연속선상에 있어야 되지 이렇게 가운데가 빈 형태로, 그러니까 서울이 점하고 있는 거지요. 이런 형태 속에서 행정구역을 하는 것은 너무 힘들어요. 사실 저는 이게 좀 예가 길어서 오늘은 말씀 못 드리지만 이것은 경기북도와 경기남도의 문제랑도 사실 연결이 돼 있어요.

▷김태현 : 그런데 서울뿐만 아니라 우리나라 광역지방자치단체들 다 그렇잖아요. 대전, 뭐 광주... 부산만 조금 오른쪽에 있지 대부분 다 도의 가운데에 있지 않습니까?

▶마강래 : 그러니까 저희가 필요한 게 실질적으로 계란프라이의 노른자가 있고 흰자가 있으면 계란프라이의 흰자에서 노른자로 빨려 들어갈 수밖에 없는 구조이고요. 지방도 마찬가지로 똑같은 현상이 나타나고 있는 거예요. 그런데 노른자는 자기가 성장하면 그냥 내가 잘났으니까 이렇게 잘 성장하는구나 이렇게 생각을 하는 거예요. 사실 이 노른자가 성장하려면,

▷김태현 : 흰자의 희생이 있었다라는 말씀이세요?

▶마강래 : 흰자의 희생과 노력이 있었어야 되는 거예요. 같이, 그래서 이것을 광역적인 시각에서 보고 노른자를 잘 모아서 집적해서 이걸 만들어서 여기서 개발이익이 나고 무슨 이익이 나면 이걸 흰자랑 나눠줘야 되는 시스템을 구축해야 되는 거예요. 이게 행정구역을 통합을 하든 아니면 특별자치단체 형태든지 이제 이렇게 지자체 간에 연합체를 구성해서 광역적인 일을 같이 판단하고 같이 계획하는 시스템을 구축해야 되는 거예요. 지역도 그렇고 서울도 지금 그런 상황입니다.

▷김태현 : 그러면 그 얘기는 서울의 주변도시들을, 김포뿐만 아니라 하남, 구리를 서울로 편입시키면 경기도의 희생이 너무 커진다 그런 말씀이신 거예요?

▶마강래 : 그렇지요. 그러니까 좋은 지역, 그러니까 서울이 원하는 지역들을 하나하나 편입시키면 사실 경기에서 낙후된 지역들은 더 소외될 가능성이 높아요. 저희가 해야 될 일은 수도권 전체를 놓고 수도권 지자체들이 참여하는 연합기구를 결성해서 여기서 교통문제라든가 광역의료문제라든가 또 사업에 대한 문제, 물관리에 대한 문제, 매립장에 대한 문제 이런 것들을 같이 풀어나가야 되는 뭔가 기구가 있어야 되고 그런 것을 통해서 해야 된다라는 말씀드리고 싶습니다.

▷김태현 : 교수님, 이 문제를 앞으로 어떻게 풀어가야 됩니까? 왜냐하면 이게 사실은 총선 앞두고도 정치권의 큰 이슈가 돼서 내년 총선 전까지, 뭐 총선 이후에도 이 얘기가 나올 것 같기는 해요. 정치권의 논의는 그렇다 하더라도 전문가 시각에서 봤을 때 서울의 광역시티 부산, 대구 이거 어떻게 풀어가야 합리적으로 해결책 도출할 수 있어요?

▶마강래 : 저는 아주 짧게 말씀드리면 이번 김포 문제 보면서 터질 게 터졌다, 그래도 이거라도 이렇게 이슈화됐으니까 다행이다. 이 행정구역 재편문제를 전 국가적 차원으로 끌어가지 않으면 안 되는 상황이었는데 수도권에서 터지니까 관심을 굉장히 많이 받았고, 저는 그나마 다행이다, 이런 이슈가 터져서. 이게 저는 판도라의 상자가 열렸다라는 생각이 듭니다.

▷김태현 : 판도라의 상자요?

▶마강래 : 이것은 이제부터는 주워 담을 수 없는 이슈예요.

▷김태현 : 그 얘기는 행정구역 개편이 필요했는데, 아무도 꺼내지 못하는 얘기였는데 이번에 터졌다 이런 말씀이세요?

▶마강래 : 수면 위에 올라오면 이게 어려우니까 그냥 가라앉히고, 또 올라오면 가라앉히고. 이런 식으로 지금 10년, 15년이 계속적으로 이런 식으로 반복됐었어요.

▷김태현 : 그러면 생활권과 행정구역이 불일치하는 문제가 비단 수도권뿐만 아니라 지방에도 많은데 시작하면 힘드니까 그동안 아무도 꺼내지 않았었다.

▶마강래 : 그렇지요. 이게 선거구랑 관련되는 문제이고 이게 굉장히 복잡한 문제입니다. 이러다 보니까 그냥 나왔다 들어갔다 나왔다 들어갔다 하는 거예요. 지금 김포 이슈 이렇게 뜨거웠던 적이 없지 않습니까? 이제부터는 저희가 전 국토를 대상으로 행정구역 개편을 하되, 저는 전 국토를 대상으로 하는 행정구역 개편문제가 국가 존망의 문제다라고 말씀을 드리고 싶습니다.

▷김태현 : 그렇게까지요? 그건 왜 그렇지요?

▶마강래 : 대한민국의 지속 가능성을 위협하는 두 가지. 첫 번째, 초저출산 문제. 두 번째, 높은 집값, 그로 인한 청년들의 절망. 이 모든 문제가 수도권 쏠림현상에서 나온 거고요. 국토를 좁게 쓰고 있으니까 나올 수밖에 없는 문제고요. 이건 산수의 문제이고 상식의 문제예요.

▷김태현 : 그 얘기는 워낙 땅덩어리도 좁은데 그나마 수도권으로 집중되니까 수도권 중심으로 집값 올라가고 이렇다는 말씀이신 거지요?

▶마강래 : 그렇지요. 그게 근본이에요. 김포 문제를 발생시킨 근본이었고요. 그래서 저희는 기본적으로 균형발전 측면에서 지역에 대해서 조금 더 많은 관심을 가져야 되고, 많은 투자를 해야 되고 그것에 대한 제일 첫 번째 작업으로 광역인프라, 그다음에 지역 간 협력을 가능하게 하는 이런 메가시티 구조를 가져야 된다. 그래야 지금 수도권 문제를 풀 수 있다는 거고요. 이런 이슈들이 덜 나올 것이다라는 말씀입니다.

▷김태현 : 그러면 교수님 말씀대로 하면 만약에 광역 안 하고 서울만 이거하고 끝난다라고 하면 오히려 부작용이 더 심해질 수도 있다는 말씀이신 거네요?

▶마강래 : 이 문제는 멈추지 않을 겁니다. 이런 류의 문제는.

▷김태현 : 할 거면 지방까지 다?

▶마강래 : 네.

▷김태현 : 그런데 교수님, 이거 좀 어리석은 질문일 수 있는데요. 지방 같은 경우에 부산은 부울경 메가시티 얘기 많이 나오잖아요. 그렇게 하면 지방이 살기는 삽니까?

▶마강래 : 그럼요. 서울은 집적의 경제를 넘어서 너무 빽빽한 게 나쁜 효과를 자꾸 내는, 그러니까 청년들이 결혼을 미루고 또 포기하고 이런 현상들이 나타나는 거고요. 이것은 집적의 불경제 중에 가장 심각한 상황이에요. 그런데 지역은 맥락이 약간 달라요. 집적의 경제가 있었는데 집적의 경제를 잃어가는 상황이에요. 이때 제일 중요한 게 광역인프라를 제대로 깔아줘서 집적의 경제를 확보하는 구조로 나가고 산업생태계를 제대로 만들어서 청년들이 선호하는 일자리를 만드는 거예요. 이게 아니면 방법이 없습니다.

▷김태현 : 예를 들면 지금 나오고 있는 부산에 김해와 양산을 포함시키는 그런 것들.

▶마강래 : 광역적으로 보고 공간인프라를, 여기 거점체계를 제대로 만들어서 집적경제를 갖는 구조로 만드는 거지요.

▷김태현 : 알겠습니다. 오늘 인터뷰는 여기서 마무리하도록 하겠습니다. 지금까지 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수였습니다. 감사합니다.

▶마강래 : 고맙습니다.

인터뷰 자료의 저작권은 SBS 라디오에 있습니다.
전문 게재나 인터뷰 인용 보도 시,
아래와 같이 채널명과 정확한 프로그램명을 밝혀주시기 바랍니다.

[SBS 김태현의 정치쇼]