[마부작침] 국민청원, 1만 개당 2개꼴로 답변했다

고대 그리스엔 '아고라 Agora'가 있었다. 자유시민이 토론을 벌인 공론의 광장이었다고 한다. 2000년 뒤 극동 한반도에선 '다음 아고라'가 사이버공간에 자리 잡았다. (※ 다음 아고라는 2019년 1월 7일 15년 만에 서비스를 종료한다.) 그리고 지난해(2017년) 8월, 문재인 정부는 '청와대 국민청원' 게시판을 신설했다. '국민이 물으면 정부가 답한다'를 내세운 '국민청원'은 개설 이후 연인원 5천만 명이 넘는, 활발한 시민 참여를 이끌어냈다.

2018년 대한민국의 모든 이슈는 국민청원에 모인다고 해도 과언이 아니다. 게시판에 오르면 기사가 된다. 반대로 국민청원 목록에 없다면 관심 이슈라고 부르기 어려울 지경이다. 포털사이트 네이버에서 2017년 8월부터 2018년 11월까지 '국민청원' 키워드가 포함된 언론사 기사 수를 보니 6만 6,649건이나 된다. '문재인 정부 최대 히트 상품'이라고 불릴 정도로 국민청원 게시판은 여론을 형성하는 장이 됐다. 정부도, 언론도, 국민도 이 게시판을 주목하고 있다. 사람들이 어떤 이슈에 뜨겁게 반응하는지 여론조사 없이도 파악할 수 있다는 말까지 나올 정도다. 일정 수 이상 추천을 받으면 청와대나 정부의 책임 있는 인사에게서 직접 답변도 들을 수 있다. 국민이 '청원'하니 공복(公僕)이 '응답'하는 것이다.

그럼에도 그늘은 있다. 정부는 모든 청원에 답하진 않고 있고, 사실 모든 청원에 답하는 것은 불가능하다. 때문에 청와대는 답변 기준을 만들어 놨다. 추천이 20만 회 이상이어야 답한다. 물론 추천 많은 것과 사안의 중대성이 꼭 일치하는 것은 아니다. 또 그렇게 어렵게 이뤄진 답변 내용을 보면, 상당수는 "그런 방향으로 검토해 보겠다"는 수준에 그치는 듯하다.

SBS 데이터저널리즘팀 <마부작침>은 청와대 국민청원 게시판이 만들어진 2017년 8월 17일부터 올해 11월 30일까지 471일(15개월) 동안 게시된 국민청원 35만 895건을 전수 분석했다. (※ 올해 11월 30일까지 올라온 청원을 대상으로 하고 삭제나 숨김 처리된 건 제외하되, 추천 혹은 동의 수는 12월 13일까지 집계했다.) 세밑을 맞아 청와대 국민청원의 현재를 들여다보고 개선할 지점을 모색해 봤다.
● <다들 한 번씩은 ㅊㅊ?> 35만 청원에 몇 명이나 추천했나?

국민청원 35만 895건, 각 청원에 대한 추천 합계 5,345만 7,793회. 2018년 11월 현재 대한민국 총 인구 5,182만 명이 모두 1회씩 추천했다 가정하고 비교해도 163만 회나 많다. 하루 평균 청원은 745건, 하루 평균 추천은 11만 3,498회다. 같은 청원에 중복 추천은 막아놨지만(※ 1인당 1회 추천만 가능하기 때문에 '추천 20만 회'는 '추천인 20만 명'으로 바꿔 써도 무방하다.), 청원 여러 개를 각각 추천하는 건 가능하기 때문에 참여자가 한국 총 인구보다는 적을 것으로 추정된다. SNS 계정을 이용해 로그인해야 한다는 점이 디지털에 익숙하지 않은 노년층에겐 장벽이 될 수 있다. 그럼에도 여느 인터넷 게시판보다 더 많은 참여와 의견 표출이 일어나고 있는 공론의 장이 2018년 현재, 청와대 국민청원 게시판이다.

● <벼락 맞을 확률보다는 높다!> 청원에 답변 받을 가능성은 얼마나 될까?

청원 35만 건 중에 청와대의 답변 기준인 '20만 회 이상 동의'를 받은 청원은 70건이다.(12월 13일 현재) 12월 26일에 청원답변 68호까지 나왔기 때문에 '답변 자격'을 얻은 청원까지 답했다고 치면 답변 확률은 0.02%다.(※ 추천 20만 명을 넘지 못했는데도 정부가 답한 청원 1건을 포함하면 71건이다. 그래도 확률은 0.02%.) 이는 한국에서 지난해 벼락 맞을 확률인 0.001%보다는 높다. (※ 기상청 발표에 따르면, 2017년 관측된 낙뢰는 31만 6,679회이고, 벼락에 맞은 사상자는 4명이다.) 벼락 맞기보다 낫다 해도 20만 명 이상의 추천을 받는다는 답변 기준은 결코 만만하지 않다. 10만 명 이상 추천한 청원으로 넓혀 봐도 103건, 0.03%에 불과하고 1만 명 이상 추천 청원까지 보면 635건, 0.18%다. 청원 1건당 평균 추천인은 152명이다.
● <백만 명이 추천!> 가장 많은 추천을 받았던 청원은?

2018년 10월 14일, 대한민국을 충격에 빠뜨린 '강서구 PC방 살인사건', 사흘 뒤인 17일, <강서구 피시방 살인 사건. 또 심신미약 피의자입니다.>라는 제목의 청원이 올라왔다. 이 청원은 11월 16일 마감될 때까지 119만 2,049명의 추천을 이끌어냈다. 청와대의 답변 기준인 '20만 명'보다 6배가량 더 참여했다.
● <기준 미달도 답변?> 20만 추천 못 받아도 답변 받을 수 있나?!

딱 1건이 기준에 못 미쳤는데도 답변을 받았다. 2018년 11월 18일, <포항 약국 칼부림 사건의 가해 남성을 제대로 처벌하라>는 청원은 (12월 13일 현재) 13만 4,316명의 동의를 받아 20만 명을 못 채웠는데도 청와대는 답했다. 김형연 청와대 법무비서관은 12월 11일, <포항 약국 사건> 청원을 포함해 119만 명의 추천을 받은 <PC방 살인사건>과 41만 명이 추천한 <거제 폭행 사망 사건>, 그리고 25만 명 추천 <모텔 엽기 사망 사건>까지 4건에 대해 모두 심신 미약, 주취 감경으로 논란이 됐다며 함께 답변했다. <포항 약국 사건>의 경우, 같은 내용의 청원이 10월 18일에도 제기됐는데, 이때는 30일간 19만 7,343명의 추천을 받아 기준 미달로 답변 자격을 얻지 못한 일이 있다. 이 청원을 제외하면 기준 미달인데도 답변한 사례는 없다.

● <해결 13.2%, 불가 29.4%>…청원인들은 만족스러웠을까?

20만 명 이상의 추천을 받아 청와대 또는 정부의 답변을 들은 68건을 답변 내용에 따라 분류했다. 해결, 추진/진행중, 유보/검토, 불가. 해결은 말 그대로 국민청원에서 제기한 핵심 문제를 해결한 것, 불가는 해결할 수 없다고 답변한 것이다. 문제 해결을 추진하거나 해결을 위한 과정이 진행 중이면 추진/진행중, 당장 답할 수 없거나 바로 해결을 추진할 수 없다는 답변은 유보/검토로 분류했다. 일부는 해결/불가이나 일부는 추진/진행중이면 일부 해결· 추진/진행중, 혹은 일부 불가· 추진/진행중으로 처리했다.
이렇게 분류해보니 정부가 답한 68건 중 해결(일부 해결 포함)은 9개로 나타났다. 13.2%.
2017년 11월 24일 <전안법. 18살, 미성년자에게 정부가 직접 찍어주는 범죄자 낙인!>과 2017년 12월 3일 <전안법 합리적으로 개정 또는 폐지해주세요> 청원은 모두 전기·생활용품안전관리법을 개정 혹은 폐지해야 한다는 내용이었다. 청원 이후 12월 29일 전안법 개정안이 국회 본회의를 통과했기 때문에 이 두 청원은 '해결'로 분류했다.(※ 2018년 1월 25일, 청원답변 6호도 개정법이 통과됐다는 내용이었다.) 2018년 1월 3일 <미성년자 성폭행 형량 올려주세요 종신형 원합니다> 청원에 대해서는 3월 2일, 박상기 법무부 장관이 "이미 아동 청소년 강간은 무기징역이 가능하다"면서 "형사처벌도 실질적으로 강화하고 있다"고 답변했기에 '해결'로 봤다. 이외에 <다산신도시 실버택배비용은 입주민 관리비로 충당해야 한다>, <유기견 보호소 폐지 막아주세요> 청원도 '해결'됐다고 볼 수 있다. '일부 해결'로 분류한 답변은 5개였는데, 4개는 2018년 12월 11일 청원답변 57~60호다. '심신 미약'으로 감형됐거나 감형 우려가 있는 사건들에 대한 청원으로, 청원 이후인 11월 29일 국회 본회의에서 이른바 '김성수법'이 통과돼 심신 미약 감형 의무 조항을 폐지했다. 하지만 심신 미약 기준을 구체화하고 엄격하게 적용하는 노력은 계속 추진해야 할 과제이기에 이 4개는 '일부 해결·추진/진행중'으로 분류했다. 지난 26일 답변한 <일베 여친 몰카사건 범죄자들 처벌하라> 청원 또한 아직 수사 중이지만 디지털 성폭력 처벌을 강화하는 법안이 통과됐다는 점에서 '일부 해결'로 봤다.

반면, 불가나 일부 불가는 20개로 29.4%였다. 수사나 재판이 진행 중인 사안, 혹은 입법부나 사법부 관련 청원 대부분은 정부가 조치할 수 없다는 '불가' 답변이 나왔다.

2018년 2월 5일 <정형식 판사에 대한 특별 감사를 청원한다> 청원은 삼권분립에 따라 청와대가 관여할 수 없다고 답해 '불가'로 분류했다. 다만, 당시 이 청원 내용을 법원 행정처에 전달하겠다고 해 사법권 독립을 침해했다는 비판이 제기됐다. <나경원 의원 평창올림픽 위원직 파면>이나 <국회의원 급여를 최저시급으로 책정해달라> 등 역시 정부엔 권한이 없다는 이유로, 이른바 '곰탕집 성추행 논란'인 <제 남편의 억울함을 풀어주세요> <네이버에 대한 철저한 수사가 필요하다> 등은 수사·재판이 진행 중인 사안에 대한 언급이 적절치 않다며 '불가' 답변을 했다. <조두순 출소 반대>는 같은 내용의 청원이 두 차례 20만 이상의 추천됐으나 답변은 '불가'였다.

지난 18일, <해군 성폭력 사건> 국민청원에 대한 청와대 답변(불가)에 대해 인권단체들은 "누가 3권 분립을 몰라서 청와대에 호소하는가"라는 제목의 성명을 내고 "이런 하나마나한 이야기를 할 거라면 애초에 청와대 청원을 왜 받는가"라고 비판하기도 했다.

● <절반은 '추진/진행중'> 그렇게 추진하고 진행한 결과는?

답변 내용으로 볼 때 '추진/진행중'으로 분류한 청원은, 일부 해결이나 일부 불가를 제외해도 32개, 47.1%로 절반 가까이 됐다. 유보/검토는 7개, 10.3%였다.

청원 상당수는 당장 딱 부러진 해결책을 내놓을 수 없는 것들이기에 이런 결과는 어쩌면 자연스러워 보인다. 그렇더라도 장관이나 청와대 비서관 등 책임 있는 당국자가 나와 어떤 상황인지 설명하고 안내하며 이해를 구하는 절차는 역대 어느 정부에서도 시도하지 않았던 소통 방식이다. 긍정적으로 평가할 만하다. 다만, 답변 기준을 달성한 청원에 대해 절반이나 '추진/진행중'이라고 답했다면 추후에 어디까지 추진하고 진행됐는지 소상히 알리는 절차 역시 필요하다. 청원인 입장에서도 0.02%의 확률을 극복하고 어렵게 답변 들었는데 "추진 중이다" 이후 아무 소식을 알 수 없다면 답답함이 더할 것이다.

마부작침은 지난 11월 23일 각 청원답변의 후속조치 상황에 대해 정보공개 청구를 했다. 12월 5일, 대통령 비서실이 공개한 정보는 "후속조치 상황은 '청와대 홈페이지-국민청원 A/S'로 확인할 수 있다"는 설명에 덧붙인 사이트 링크 2개였다. 이 링크는 2018년 6월 15일 디지털성범죄 대책(https://www1.president.go.kr/articles/3562)과 7월 3일 불법촬영범죄 수사진행 상황(https://www1.president.go.kr/articles/3699)으로, 다른 청원 답변의 후속조치에 대해서는 아무런 정보도 공개하지 않았다. 이를 '공개'라며 답했기 때문에 부실한 답변에 대해 이의 신청할 수도 없었다.

● <'국민청원' 말고는 뭐 없나?> 청원법·국회법에 따른 청원

헌법 26조는 국민의 청원할 권리와 국가의 청원 심사 의무에 대한 조항이다. 이에 따라 1961년 제정된 청원법은 국가기관과 지방자치단체 등에 국민이 청원할 수 있고 해당 기관은 이를 특별한 사유가 없는 한 최대 150일 안에 처리결과를 청원인에게 통지해야 한다고 규정하고 있다. 최근 3년간 청원 현황을 보면 47개 중앙기관 중 청원 접수가 1건이라도 있었던 기관은 단 6곳이었고 이들 청원을 합쳐도 47건에 불과했다. 행정안전부 관계자는 "청원법 취지를 살리는 방향으로 법 개정을 추진하고 있다"고 말했다.

국회 청원도 있다. 국회법 123조는 의원 소개를 받아 국회에 청원할 수 있다고 규정하고 있다. 이 규정이 마련된 이후 13대 국회부터 현 20대 국회까지 살펴보니 총 접수된 국회청원은 3,491건으로 나타났다.(2018년 12월 현재) 이중에 채택된 건 44건, 1.3% 정도다. 가장 최근 채택된 청원은 지난 12월 7일 본회의에서 가결된 '노인문화건강증진센터' 건립 지원에 관한 청원이다. 대한노인회에 해당 센터를 건립해달라는 내용인데, 2016년 11월 접수해 2년 만에 통과된 것이다. 국회의원 소개를 전제로 하는 등 제약이 많은 탓인지 국회 청원은 16대 765건을 정점으로, 줄어드는 추세다.

● <'원조'는 어떻게?> 미국 연방정부의 '위더피플' 사례
국민청원의 원조 격은 미국 연방정부가 오바마 전 대통령 시절 만든 청원 사이트 '위더피플 We The People'이다. 2011년 9월 개설된 이 사이트의 경우, "청원이 게시돼 30일 내에 10만 명 이상 추천받으면 정부가 60일 내 답변하도록 노력해야 한다"고 돼 있다. 그런데 우리나라 청와대 국민청원과는, 청원 대상과 청원 게시에서 차이가 있다.

'위더피플'은 선출직 공직 후보자에 대한 지지나 반대가 명백한 청원, 연방정부의 정책이나 행동에 대한 요청이 없는 청원, 소관사항이 아닌 업무를 요청하는 청원 등은 청원 대상이 아니라고 원천적으로 규정하고 있다. 또 게시물과 관련해서도 불법적인 폭력의 위협이나 개인, 특정 집단에 대한 해악을 끼치는 내용, 음란, 저속한 내용, 명예 훼손 또는 사기성 내용, 욕설이나 학대 모욕적인 비방이 포함된 내용, 개인 정보 침해 정보 등은 게시하지 않는다고 설명한다. 청원을 추천한 사람이 150명을 넘어야 공개된다는 것도 큰 차이점이다.

이런 관문을 거쳐 청원이 게시된 뒤 10만 명 이상 추천을 받더라도 백악관은 연방법원이나 주 정부, 지방자치단체 등의 관할권에 속하는 청원은 답변을 거부할 수 있다. 이외에도 사이트에 가입해야 청원과 추천이 가능한데 13세 이상, 이메일과 이름을 제공해 가입해야만 참여할 수 있다는 점도 차이가 있다.

현재 청와대 국민청원에는 '30일 동안 20만 명 이상의 국민이 추천한 청원은 답한다'는 원칙과 욕설·비속어, 폭력· 선정적, 청소년 유해 내용, 허위 사실이나 타인의 명예를 훼손하는 내용은 삭제나 숨김 처리될 수 있다는 요건이 있지만, '위더피플' 같은 별도의 제약 조건은 두지 않고 있다.

● <개선은 어떻게?> '위더피플' 기준을 국민청원에 적용한다면…

이미 정부가 답한 68건 중 일부는 '위더피플' 기준에 따른다면, 청원 대상에서 아예 사전 제외될 수 있다. 두 차례나 20만 명의 추천을 받았던 <조두순 출소 반대>나 <정형식 판사 특별감사>, <국회의원 급여 최저시급 책정>, <곰탕집 성추행 사건>, <성폭행 해군간부 처벌> 등은 행정부가 아닌 사법부나 입법부 권한의 영역이라 '위더피플'이라면 원천적으로 답변하지 않아도 되는 청원들이다. 이들 청원에 대한 청와대 답변은 한마디로 '불가'였다. <퀴어행사 개최 반대> 청원에 대해 청와대는 "서울시 소관"이라고 에둘러 답했지만, '위더피플'이라면 특정 집단에 대한 혐오가 담긴 청원이라며 아예 게시하지 않았을 것으로 추정된다.

'국정현안 관련'이면 뭐든지 가능한 지금 국민청원의 대상과 기준을 정비할 필요가 있다. 국회 입법조사처는 지난 11월 보고서에서 "'위더피플'의 사례처럼 일정 기준을 충족하지 못한 청원은 게시하지 않는 방안, 답변 거부 요건을 신설하는 방안을 검토할 필요가 있다"고 개선안을 제시했다. 지난달 6일, 국민청원을 주제로 열린 포럼에서 정동채 한국행정연구원 부연구위원은 "20만 명 이하 추천을 받은 게시글은 답변하지 않는 것이 제도의 근본 취지에 부합하느냐"고 지적했다. <포항 약국 칼부림 사건>처럼 답변기준에 못 미치더라도 정부가 답하는 사안이 더 늘어나야 "국민이 물으면 답한다"는 취지를 살릴 수 있다는 측면도 감안해야 한다.

서울시는 지난 2013년부터 '서울천만인소'라는 온라인 청원 사이트를 만들어 운영하고 있고 인천시도 지난 3일부터 시민청원 사이트의 문을 열었다. 모든 이슈가 청와대 국민청원으로만 쏠리지 않도록 각 중앙기관과 지방자치단체의 청원 기능을 활성화하는 게 필요하다는 지적도 나온다.

디자인: 옥지수
인턴: 윤현영