[취재파일] '수도권 대기환경관리 기본계획' 성과 있나?

지난 2005년 10월 31일 정부는 <수도권 대기환경관리 기본계획>을 확정 발표했다.

수도권 대기환경 개선을 위한 최초의 범정부적 종합 계획으로 2014년까지 10년 내 미세먼지와 이산화질소 등의 오염도를 파리나 도쿄 같은 주요 선진국 도시 수준으로 획기적으로 줄이는 것이 목표였다. 이를 위해 오염물질 별로 기준 년도인 2001년 대비 38~53% 줄이기로 하고 비용도 총 4조 7천억 원을 투입하기로 했다.

<1차 수도권 대기환경관리 기본계획>은 목표했던 바를 달성 했을까? 정부는 1차 수도권 대기환경관리 기본 계획이 끝나갈 무렵인 지난 2013년 12월 <2차(2015~2024) 수도권 대기환경관리계획>을 확정 발표했다. 2차 계획에는 1차 계획에 대한 성과 평가도 담겨 있다.

우선 미세먼지(PM10) 농도를 보면 2004년 59㎍/㎥ 이었던 서울의 연평균 미세먼지 농도는 지속적으로 감소해 2012년에는 41㎍/㎥까지 떨어졌다. 미세먼지 농도가 크게 떨어지면서 정부는 2014년에는 1차 수도권 대기환경관리 기본 계획의 최종 목표농도인 40㎍/㎥를 충분히 달성할 것으로 예상했다. 때문에 2013년 12월에 발표한 보고서에도 목표를 달성할 것으로 예상된다고 썼다.

하지만 2012년 이후 줄어들던 미세먼지는 다시 증가하기 시작해 2013년에는 45㎍/㎥을 기록했고 1차 수도권 대기환경관리 기본계획 최종 연도인 2014년에는 46㎍/㎥까지 올라갔다. 2004년부터 전반적으로 농도가 낮아지기는 했지만 최종 목표 농도에는 도달하지 못했다 (그림1 참조).
2015년 연평균 미세먼지 농도 역시 2013년과 같은 46㎍/㎥을 기록했고 2016에는 농도가 더 높아져 48㎍/㎥를 기록했다. 2017년에는 44㎍/㎥(미확정)로 다시 조금 낮아지기는 했지만 2012년을 최저점으로 이후에는 미세먼지 농도가 당초 예상만큼 떨어지지 않고 있다. 10년 동안의 1차 수도권 대기환경관리 기본 계획이 끝나고 2차(2015~2024) 계획이 실행되고 있지만 미세먼지 농도는 좀처럼 쉽게 내려가지 않고 있다.

2004년 37ppb이었던 연평균 대기 중 이산화질소(NO2) 농도는 2008년 38ppb까지 올라갔다가 이후 완만한 감소 추세를 보였지만 1차 기본계획 마지막 해인 2014년에는 최종 목표 농도였던 22ppb를 크게 웃도는 33ppb를 기록했다. 목표 달성이 아니라 10년 전 1차 기본계획 시작 당시의 농도에 오히려 가까운 것이다. 1차 기본계획에서 이산화질소의 관리는 완전히 실패한 것이다. 정부도 2차 기본 계획을 발표했던 2013년 당시 이산화질소는 목표 달성이 어려울 것으로 전망한 바 있다.

그렇다면 3조 원 넘게 쏟아 부은 1차 수도권 대기환경관리 기본계획은 성공적으로 끝났다고 볼 수 있을까? 정부는 설문조사 결과 수도권 대기개선 대책이 대기질 개선에 기여했다는 긍정적인 응답이 평균 84% 라면서 성과를 강조했다. 2004년에 12.3km이었던 서울의 가시거리도 2012년에는 14.7km로 개선됐고 경유차 대책의 효과로 도로변의 미세먼지(PM10) 농도도 2004년 73㎍/㎥에서 2011년에는 55㎍/㎥로 크게 개선됐다는 점을 강조하고 있다.

하지만 위에 언급했듯이 2012년 이후 미세먼지 농도가 다시 높아지고 결과적으로 2014년도 최종 목표 농도를 달성하지 못한 점은 충분히 설명을 하지 못하고 있다. 이산화질소는 정부도 인정했듯이 최종 목표를 달성하지 못했다.

여기서 중요한 것은 2004년 이후 서울의 연평균 미세먼지 농도 감소 추세를 전적으로 1차 수도권 대기환경관리 기본계획의 성과로 볼 수 있느냐 하는 점이다. 

사업체의 배출량을 줄이고 차량의 배출허용기준을 강화하고 저공해 차량을 보급하고 경유차에 배출저감장치를 부착한 효과는 분명히 있다. 하지만 수조 원을 투입하고 범정부차원에서 대기환경관리 계획을 세워 관리한 서울을 비롯한 수도권의 미세먼지 농도 변화 추이와 특별 대책을 시행하지 않은 다른 지역의 미세먼지 변화 추이가 별 차이가 없다면 이를 어떻게 해석해야 할까? 실제로 특별 관리를 시행한 서울과 특별 관리를 하지 않은 광주를 비롯한 다른 지역의 미세먼지 변화 추이에는 별다른 차이가 없다. 미세먼지 농도 변화 추이로만 봐서는 수조 원을 투입한 수도권 지역이나 특별 대책이 없었던 다른 지역 사이의 차이점을 발견하기 어렵다(그림2 참조). 물론 서울을 비롯한 수도권의 경우 수조 원을 투입해 노력한 결과로 다른 지역과 비슷한 미세먼지 감소 추세가 만들어졌다고 주장할 수 있다. 지금까지 노력을 했으니 망정이지 그대로 뒀다면 훨씬 더 심각한 상황이 되었을 수도 있다는 뜻이다. 1차 수도권 대기환경관리 기본계획의 성과가 컸다고 보는 것이다. 하지만 정반대의 주장도 얼마든지 가능하다. 수조 원을 투입한 지역이나 특별 계획이 없었던 지역이나 미세먼지 변화 추세가 같다면 과연 수조 원을 투입한 결과가 무엇이냐고 반문하는 것은 당연하다.

최근 이화여대 김용표 교수는 한 워크숍에서 ‘1차 수도권 대기환경관리 기본계획 평가’에 대한 연구결과를 발표했다. 여러 가지가 있지만 흥미로운 것은 서울과 원주, 추풍령의 가시거리 추이를 비교한 것이다(그림3 참조).
그림에서 볼 수 있듯이 2006년 이후 서울과 원주, 추풍령 모두 가시거리가 증가하고 있다. 연구팀은 원주나 추풍령뿐 아니라 전국 모든 지역이 2006년 이후 가시거리가 증가하는 경향을 보이고 있다고 설명했다. 다른 지역은 빼고 서울만 볼 경우 1차 수도권 대기환경관리 기본계획 실행으로 가시거리가 개선되고 있다고 설명할 수 있을 것이다.

하지만 원주나 추풍령 등 다른 지역과 함께 볼 경우 1차 기본계획이 큰 성과를 거두었다고 주장하는 것이 궁색해질 수 있다. 특별 대책을 실시하지 않은 원주나 추풍령 등 다른 지역에서도 2006년 이후에 가시거리가 모두 증가하고 있기 때문이다.

미세먼지 추이와 가시거리 추이로 볼 경우 서울의 대기질에 큰 영향을 미친 것은 1차 수도권 환경관리 기본 계획이었다고 단정하기 쉽지 않다. 수도권 환경관리 기본 계획으로 국내 배출량 감소 등 일부 효과가 있었던 것은 분명하지만 그보다 훨씬 더 크고 강력한 무엇인가가 한반도 전체의 대기질을 좌지우지 하고 있다고 밖에 볼 수 없다. 대표적인 예로 한반도 대기질에 큰 영향을 미치는 것으로 중국이나 기후변화, 기상여건 등을 들 수 있는데 이들의 영향에 비하면 1차 수도권 대기환경관리 기본 계획의 효과는 극히 미미하다는 뜻이다.

1차 기본계획이 끝나고 2015년부터 2024년까지는 2차 수도권 대기환경관리 기본계획이 시행된다. 수조 원을 투입해 어떤 효과를 보고 있는 것인지, 목표는 과학적인 사실에 기초해 제대로 세웠는지, 목표를 달성하기 위한 방법은 제대로 선택했는지, 또 평가는 제대로 이루어지고 있는지, 혹시 정작 크고 중요한 것은 빼놓고 작은 것에만 매달리고 있는 것은 아닌지, 우리가 눈에 띌 정도로 달라지게 할 수 있는 현실적인 방법이 사실상 없다고 주장할 수도 있지만 미세먼지 원인을 제대로 진단하고 적절한 처방을 내린 것인지 처음부터 다시 한 번 꼼꼼하고 철저하게 따져봐야 할 것이다.

<참고문헌>

* 환경부, 2004 : 수도권 대기환경관리 기본계획
* 환경부, 2013 : 2차 수도권 대기환경관리 기본계획
* 김용표, 2017 : 1차 수도권 대기환경관리 기본계획 평가