"北과 거래한 중국은행 한 곳만 제재해도 치명적일 것"
"기존 대북제재의 허점(loophole)부터 막아야"
"中은 북한의 핵 실험 때마다 결국 같은 패턴으로 대응"
1973년 창립한 헤리티지 재단은 기존의 싱크탱크의 활동 방식을 지금 대부분의 싱크탱크가 운영하는 방식으로 바꾼 곳입니다. 헤리티지 재단은 싱크탱크 연구원의 정책 제안을 '팔아야 할 상품'으로 규정하고, 싱크탱크의 가장 큰 목표를 학술 세계에서 읽힐 논문 생산이 아니라 정책에 반영될 보고서 생산으로 명확히 한 곳입니다. 그래서 재단 예산의 30~40%를 정책 홍보에 사용했고, 보수 성향의 의회보좌관들과 공무원, 그리고 언론인들이 주된 정책 홍보의 대상이었습니다.
이런 역사적 흐름은 지금도 이어져 헤리티지 재단은 '자유시장경제, 자유무역, 강력한 안보'(Free Market, Free Trade, Strong National Defense)를 지지하는 재단 연구원들의 정책 제안을 정책 결정자들이 받아들이도록 하는 것을 목표로 하고 있습니다.
이곳의 운영 전략 중 하나는 '짧은 정책보고서'입니다. 헤리티지 재단의 이슈 브리핑은 1천2백 단어를 넘어선 안 되고, 긴 보고서도 5천 단어를 넘지 않습니다. 정책 결정자들이 차량 이동 중에 틈틈이 읽을 수 있는 분량이어야 하기 때문입니다. 특히, 재단 연구원들은 보고서에 정책에 관한 구체적인 제안을 담을 수 없으면 보고서를 쓰지 않고 있으며, 마지막에는 반드시 어떻게 정책을 펼쳐야 하는 지를 제안해야 합니다.
클링어 연구원은 과거 부시 정부 시절 한반도 관련 정책에 영향을 준 일화도 있습니다. 부시 정부에서 힐 차관보를 통해 북한과 양자 협상을 벌여 '북한이 연말까지 핵 신고서를 제출하면 북한을 테러지원국 명단에서 해제해 준다'는 합의 사항을 발표했을 때, 그가 해당 합의 내용에 북한 핵 신고서를 검증하는 단계가 미흡하다는 점을 짚어내 부각시켰습니다.
이를 시작으로 관련 문제가 집중 제기되면서 미 의회에서도 북한 핵 신고서의 검증에 관한 기술적인 문제가 핵심 쟁점이 됐습니다. 이후 부시 정부가 검증 시스템 문제를 북한과의 양자협상 테이블에 들고 가자 협상은 결국 교착 상태에 빠지게 됐습니다.
헤리티지 재단의 개인 후원자 중 일부는 지역 의원들에게 영향을 미칠 수 있는 관계라는 점에서 한반도 이슈에 관한 미국 내 여론 조성에 있어 보이지 않은 영향을 주고 있다고 할 수 있습니다. 그에게 북한 핵 확산 문제에 대응할 전략을 물었습니다.
Q: 북한이 왜, 지금, 계속 도발적인 행위를 하고 있다고 보는가?
"왜 하느냐는 기술적인 이유가 있고, 정치적인 이유가 있다고 본다. 기술적인 이유는 북한의 계획표 대로 개발한 무기들이 시험할 때가 돼서 잘 작동을 하는 지를 확인하기 위해 해야 하는 것이고, 정치적인 이유는 국내외에 보여주기 위해서다.
왜 이 시기에 자주 그걸 하고 있느냐가 더 중요한데, 북한의 핵무기 수준이 김정은이 외부에 허세를 부리며 자랑했던 것보다 수준이 떨어져 있거나 김정은이 강력한 지도자 이미지를 대내외에 보이기 위함일 수도 있다.
올해는 북한이 이동형 대륙간탄도미사일(KN08)의 개발을 마무리 하겠다고 했는데 외부에서 못 믿겠다고 하는 분위기가 있으니까, 탄두(warhead)사진을 공개했다. 대륙간탄도미사일의 재진입체(Reentry Vehicle)도 등장시켰다. 자신들이 갖고 있다는 것을 증명하겠다는 것이다.
고체연료(solid fuel) 로켓트는 KN08의 2단계 수준일수도 있고, 중장거리 미사일 무수단의 대체용일 수도 있다. 어찌됐건 아직 못 믿고 있는 외부에 자신들이 말해왔던 개발 능력을 가지고 있다는 증거를 보여주려는 것일 수 있다."
Q: 그럼 북한의 다음 수순은 무엇이 될 것으로 보나?
"핵 무기 개발 능력을 계속 보여주는 것이고, 미국을 공격할 수 있는 능력을 갖추려는 것이 될 것이다. 북한은 한반도에 핵 우산을 씌우고 싶어하는 미국을 향해 '그렇게 하지 마라. 우리는 핵무기를 가지고 있다'는 것을 보여주려 할 것이다. 서울 대신에 LA를 공격할 수 있다는 것을 보여주려는 것이다. 또, 상호확증파괴능력(second Strike)을 갖추려고 하는 것일 수도 있고, 미국을 외교적 대화의 장으로 끌어내려는 것 일 수도 있다. 다음 단계는 또 한 번 장거리 미사일이나 핵 실험 등을 할 것인데, 언제 할 것 인지만 남아있다고 할 수 있다.
Q: 그런 점에서 보면 포괄적 대북제재를 담은 UN안보리결의안 2270이 효과적이라고 할 수 있나?
"UN제재안은 매번 단계적으로 강력해 질 수 밖에 없다. 새로 나올 때 마다 제재 수위는 높아진다. 미국 정부 대응도 마찬가지다. 문제는 오바마 정부다. 오바마 정부는 말로는 북한에 대해 강력하게 이야기하는데 행동이 없다.
예를 들어, 오바마 대통령이 다음 번에 북한이 도발하면 유례없는 강력한 조치를 북한에 취하겠다고 말하고는, 그런 일이 벌어져도 행동이 없다. 케리 국무장관, 커트 캠블 전 차관보 모두 마찬가지였다. 비슷한 행동을 했던 이란 등 다른 나라들에 대해서는 취한 조치들을 북한에는 취하지 않는 것도 있다.
그런데, UN 제재안 외에 다른 방식으로 제재를 할 수 있는 방법도 있다. 기존 대북 제재의 허점을 막는 것이다. 현재 시행되는 대북제재로 북한의 수출을 막을 수 있는데, 허점은 생필품 수출(lively goods)은 허용한다는 것이다. 그 허점이 제재 조치보다 규모가 크다. 그래서 우리가 이란 원유 수출을 막았던 것처럼, 북한의 원재료(resources) 수출을 금지해야 한다. 또, 미국의 해안 경비대나 군대가 군사력을 통해 북한 선박의 검사를 강화하는 방법이 있다.
중국이 매번 UN 규정(Chapter7 Article42)을 들어서 미국 군대가 공해상이 아닌 곳에서 북한 배가 올라가서는 안 된다며 막아왔는데, 이제는 그걸 하는 방법이 있다. 특히, 외국에서 일하는 북한 노동자의 돈, 결국은 북한 정권으로 들어가는 이 돈이 북한으로 들어가는 것을 막을 수도 있다.
결국, 중요한 것은 기존의 유엔안보리 결의안 제재나 새롭게 채택한 제재를 완벽하게 이행하는 것이다. 물론 완벽하게 이행하는 데는 중국이 걸림돌이긴 하지만, 제대로 이행하지 않기는 오바마 정부도 마찬가지다.
Q: 말이 나온 김에, 오바마 정부의 대북 정책을 평가해 달라. 어떻다고 보나?
"공평하게 말한다면 역대 어떤 미국 정부도 북한의 핵 무기 개발을 막지는 못했다. 그걸 물려받은 것이다. 그런데 오바마 정부는 집권 초기부터 나이브하게 접근했다. 자신들은 부시 정부가 아니니까, 좋은 사람들이니까, 북한이 그걸 인식하면 문제가 해결될 것이란 인식을 갖고 있었다.
하지만 북한이 오바마 집권 이후에도 2009년부터 계속 나쁜 행동을 하니까 갑자기 태도를 뒤집으면서, 가장 강력한 제재 조치를 취하겠다는 입장을 취하며 나섰다. 자신들이 부시 정부의 정책에 대해 비판했던 바로 그 과잉 대응(overly conciliatory, overly confrontation)을 한 것이다. 오바마 정부는 원래 적절한 3가지 트랙을 가지고 있었다. 우선, 조건부 포용정책을 제안하고, 북한이 나쁜 행동을 할 경우 충분한 응징을 하는 것이었다.
이 두 가지가 안 될 경우 동맹국을 보호하는 조치를 충분히 취하는 전략이었다. 문제는 각각의 트랙을 너무 약하게 적용했다. 말은 거칠게 했지만, 이후 대응은 제대로 하지 않았다. 오바마 정부는 북한이 인권유린에 대해 적절한 조치를 조만간 받게 될 것이라고 했지만, 그 조치가 필요한 건 바로 지금이다. 그럴 권한이 있는데도 하지 않는다. 북한의 인권 유린 문제와 관련해 오바마 정부가 북한에 취한 제재 조치는 하나도 없다."
Q: 북한의 잇단 도발 등으로 미 의회의 북한에 대한 인식에도 변화가 있는 것 같던데 미 의회의 분위기는 어떤가?
"점점 더 많은 사람들이 인권, 핵 무기 등을 지금 북한 정권과는 풀 수 없다고 깨닫고 있다. 외교적 노력을 해 봤지만, 별 효과가 없었다. 다음은 미국이 북한에 대해 강력한 제재를 시행하고, 금융제재도 하면서 조건부 포용정책을 쓰는 것이다. 그것도 안 되면 논리적으로 다음 단계는 북한 정권을 교체시키는 것이지만, 그건 미국의 정책이 아니다. 그 다음에 어떤 정권이 들어설 지 알지 못하기 때문이다.
북한의 4차 핵 실험 이후 미 의회 성명서를 살펴 보면 입장 변화가 있다. 에드 로이스 의원, 지금은 하원 외교위원장인 로이스 의원이 북한 제재를 수년간 추진했었지만, 그 동안은 의회에서 하원만 통과했지 상원은 통과하지 못했다.
그래서 2년 전 재선한 뒤 다시 추진을 했는데, 마침내 지난 2월에 대북제재법(North Korea Sanctions enforcement Act)이 상원을 통과했다. 상원에서 찬성이 96, 반대가 0, 하원에서도 반대표가 2표뿐이었다. 초당적 협조로 통과됐다. 기존 제재도 이행하지 않고 있는 오바마 정부에게 미국 법, 권한을 가지고 북한을 제재하라는 촉구를 강력히 한 것이다."
Q: 만약 당신이 차기 대통령의 참모라면 대북 정책에 대해 어떻게 조언하겠나?
"먼저 북한과 관련된 현실을 봐야 한다. 외교적 노력은 여러 차례 했지만 성공하지 못했다. 가능성이 별로 없다는 걸 알아야 한다. 완전히 외교적 문을 닫을 순 없지만, 반드시 조건부로 응해야지 햇볕 정책 같은 방식의 외교적 접근은 아니라고 본다. 미국은 기존의 미국 법과 UN안보리 결의안을 제대로 적용하면서 대응해야 하고, 중국을 압박해 이런 대북 제재가 제대로 실행될 수 있도록 해야 한다.
중국과 오바마 정부는 제재를 실행하는 두 개의 약한 고리다. 과거 방코델타아시아 은행 제재 같은 방법은 북한 관리가 백악관 관리에게 '당신들이 마침내 우리를 아프게 할 방법을 찾았군' 이라는 평가를 하기도 한 수단이었다. 이 제재를 취한 뒤 미국 관리가 아시아를 돌면서 설명해 중국은행을 포함한 24개 은행이 북한과의 거래를 중단했다. 효과적인 수단이었다. 현재 중국은행은 북한과 여러 거래를 하고 있는데 미국 내 자산이 많다.
다시 말해 중국은행은 북한과 거래를 하는 것 때문에 미국 내 자산을 잃을 수 있다. 강력한 벌금을 받을 수도 있다. 미국은 돈세탁을 한 프랑스 은행에게 이미 90억 달러 벌금을 부과한 적도 있다. 북한과 거래하는 중국은행을 미국 금융망에 접근하지 못하도록 할 수도 있는데, 이건 그들에게는 '치명적'(Kiss of Death)이다. 왜냐하면 모든 국제 거래가 대부분 달러로 이뤄지고, 이건 미국을 거쳐 거래 된다. 평양에서 베이징으로 돈을 보내려면 이 돈은 중간에 뉴욕을 거쳐야 한다. 이건 엄청난 지렛대 효과다.
하지만, 오바마 정부에서 중국 관련 기업이나 은행이 북한을 지원했다는 이유로 제재를 받은 곳이 한 곳도 없다. 만약, 중국은행 한 곳이라도 북한과의 거래 때문에 제재를 한다면 강력한 신호가 될 것이다. 중국은행과 중국 기업뿐 아니라 중국 정부에도 그렇다. 여기에 미국이 다른 나라에 하고 있는 법에 따른 조치들을 북한에도 확실히 적용시켜야 한다. 충분한 방어망 사드(THAAD)를 한반도에 배치해서 탄도미사일 등으로부터 한국 등 동맹국을 보호해야 한다.
Q: 중국의 북한 핵 제재 관련 입장에 변화가 있다고 보나?
"그렇게 보지 않는다. UN안보리 결의안 2270을 도출하는 과정에서 중국의 유연함에 다소 고무되긴 했지만, 자료를 찾아보니 북한이 핵 실험을 한 2006년, 2009년, 2013년 대응 때도 중국 정부의 성명은 거의 똑같았다.
중국은 북한이 핵 실험을 할 때 마다 말로는 강력한 비난을 하고, 은행과 기업은 자발적으로 거래를 중단한다. 하지만 몇 달이 지난 뒤 중국 정부는 별다른 성명을 더 이상 내놓지 않고, 다시 거래는 시작된다. 같은 패턴이다. 중국이 다소 입장 변화를 보였다고 할 수도 있겠지만 이런 이유 때문에 회의적이다.
Q: 한국 정부는 북한의 핵 환산을 막기 위해 어떤 역할을 해야 한다고 보나?
"한국은 통일의 당사자이고 북한과 대화를 할 수 있는 대상이지만, 혼자서는 할 수 있는 게 없다. 그리고 중국에 대해 현실적인 인식을 가져야 한다. 한국 정부가 중국에 공을 많이 들였고, 중국과 미국 사이에서 중국이 다소 편하다고 생각했던 것 같다. 그런데 미국에서는 '그래, 무슨 일이 생기면 누가 싸워주는데?'라는 반응이었다.
한국 정부가 다소 중국 쪽에 기우는 모양새를 취하며 중국의 대북 영향력 행사를 기대했지만, 결국 핵 실험 이후에도 그런 일은 일어나지 않았다. 한국의 역할은 미국과 함께 북한을 압박하는데 힘을 기울여야 한다. 중국이 경제적 수단으로 협박을 한다고 해도 자국민을 보호하기 위해서는 중국에 기울어 함께 가는 것은 적절치 않다.
지금까지 '집중인터뷰' 형식으로 3인을 인터뷰한 내용을 정리해 드렸습니다. 그런데 한반도 이슈를 연구하는 워싱턴 D.C.의 싱크 탱크에는 특징이 하나 있습니다. 싱크탱크 기관의 이름이나 규모보다는 소속된 전문가인 연구원에 따라 미국 정책에 미치는 영향력과 중요도가 더욱 달라진다는 점입니다.
상대적으로 한반도 이슈가 미국 외교 정책의 우선 순위에서 그 동안 높지 않은 편에 속했고, 핵 문제 전문가나 중국, 일본 전문가들이 한반도 이슈를 함께 연구했던 경우가 많았기 때문에 한반도 이슈를 오래 연구하며 실제 정책결정 과정에 참여한 전문가들이 갖고 있는 경쟁력이 높다고 할 수 있기 때문입니다.
이들 가운데 유일하게 '한국팀'(Korea Chair)이 있는 대형 싱크탱크 전략 및 국제연구소(CSIS)의 빅터 차 선임연구원, 대외관계협의회(CFR)의 스나이더 선임연구원, 피터슨 국제경제연구소의 놀란드, 미국기업연구소의 에버스타드, 미국평화연구소의 존 박 등은 현안에 관한 분석과 정책 제안뿐 아니라 한반도를 주제로 한 학문적 활동도 계속 해 오고 있는 그룹입니다.
그리고, 브루킹스 연구소의 마이클 오핸론(Michael O'Hanlon)은 대표적인 안보 정책 전문가로 한반도 지역 보다는 핵 확산과 아시아태평양 안보정책이라는 큰 틀에서 한반도 문제를 분석하는 그룹에 속합니다. 또한, 싱크탱크에 속해 있지는 않지만, 로버트 갈루치 전 미국 북핵 특사, 조지프 디트리니 전 대북협상대사, 잭 프리처드 전 대북교섭담당 특사, 크리스토퍼 힐 전 국무부 차관보, 커트 캠벨 전 국무부 차관보 등 대북 협상 경험을 갖고 있는 전문가들은 미국의 '한반도 이슈 전문가 희소성' 때문에 주목을 받는 인사들입니다.
미국의 정책결정자들이 대북 정책 기조에 변화를 주려거나 새로운 접근 방식을 택하려고 할 때 어느 때라도 자문을 구할 수 있는 그룹이라고 할 수 있습니다. 북한의 잇단 도발로 미국의 차기 정부는 누가 됐든 대북 정책 기조에 있어서 변화를 줄 것이 분명하다는 것이 워싱턴 D.C. 싱크탱크 전문가들의 공통된 인식입니다. 우리가 이들 싱크탱크 전문가들이 내놓는 대북 정책 관련 발언에 좀더 신경을 써서 들여다 봐야 할 이유입니다.
▶ [월드리포트][집중 인터뷰] '38노스' 운영자, "사드 효용성 의문"
▶ [월드리포트][집중 인터뷰] 美 '제5권력' 싱크탱크의 한반도 전문가들
동영상 기사
동영상 기사
동영상 기사
동영상 기사